II SAB/Gd 115/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. L. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Skarga A. L. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 30 września 2020 r., złożonym drogą elektroniczną, skarżąca zwróciła się do Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego o udostępnienie jej, na adres e-mail, informacji publicznej, formułując następujące pytania: 1. kto (proszę o podanie imienia, nazwiska i pełnionej funkcji) odpowiadał za weryfikację i obsługę wniosku o przedłużenie umowy najmu lokalu socjalnego przy P., złożonego dnia 13 marca 2017 r.; 2. z jakiego powodu wniosek (mimo spełniania przez skarżącą wszelkich kryteriów) został rozpatrzony dopiero w listopadzie 2019 r.; proszę o informację, czy istniały jakiekolwiek uzasadnione przesłanki do wydłużenia procedury, mimo faktu zamieszkiwania przez wnioskodawczynię w lokalu przy P., jeśli tak, proszę o podanie ich; 3. dlaczego skarżąca nie została poinformowana o przedłużeniu procedur zmierzających do odzyskania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu; 4. czy, zgodnie z wiedzą i dokumentacją posiadaną przez Wydział Gospodarki Komunalnej, oprócz: usytuowania budynku mieszkalnego w odległości mniejszej niż 8 m od drogi wojewódzkiej (którą jest [..]), wielokrotnie przekroczonych norm dopuszczalnego hałasu, wynikającego z bliskości drogi wojewódzkiej, braku ogrzewania w kuchni i łazience, braku korytarza/przedpokoju, przejściowości wszelkich pomieszczeń oprócz łazienki, instalacji dwóch dużych pieców akumulacyjnych w przejściowych pokojach, ograniczających możliwości korzystania z części powierzchni mieszkalnej, która jest faktycznie zmniejszona przez dwie pary drzwi w każdym pomieszczeniu (oprócz łazienki), braku ciepłej wody i niemożności, ze względu na rury, zainstalowania w czteroosobowym gospodarstwie domowym bojlera elektrycznego o pojemności większej niż 30 l, usytuowania pojemników na śmieci w odległości mniejszej niż 10 m od okien Lokal przy ul. P. posiada inne czynniki obniżające jego standard. W piśmie z dnia 2 listopada 2020 r., przesłanym drogą elektroniczną, Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego poinformował skarżącą, że z uwagi na charakter poruszanych przez nią kwestii przedmiotowa sprawa nie stanowi informacji publicznej. Jednocześnie, w piśmie tym organ udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania postawione przez skarżącą we wniosku z dnia 30 września 2020 r. Pismo to skarżąca otrzymała w dniu 2 listopada 2020 r. Tego samego dnia skarżąca przesłała drogą elektroniczną do organu pismo, w którym odniosła się otrzymanej odpowiedzi, stwierdzając, że przedstawione w nim informacje dotyczące 2 i 4 pytania nie stanowią odpowiedzi na te pytania. Również w dniu 2 listopada 2020 r. skarżąca nadała skargę na bezczynność Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w udostępnieniu informacji publicznej na jej wniosek z dnia 30 września 2020 r., wskazując, że do dnia wniesienia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej przez nią informacji jak i nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca wniosła o: zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarga wpłynęła do organu w dniu 3 listopada 2020 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, Prezydent wskazał, że wniesiona skarga jest skargą na bezczynność Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego a Wydział Gospodarki Komunalnej nie ma zdolności sądowej. Urząd Miejski jest jednostką organizacyjną, przy pomocy której Prezydent wykonuje zadania publiczne. Z kolei, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organy władzy publicznej. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, Prezydent wskazał, że zadane przez skarżącą pytania w piśmie z dnia 30 września 2020 r. związane były z rozpatrywanymi przez Urząd Miejski wnioskami o przedłużenie umowy najmu zajmowanego przez skarżącą lokalu przy ul. P. w G., ofertę zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, którego to lokalu skarżąca otrzymała w listopadzie 2019 r. oraz wnioskami o wymianę tego lokalu. Z uwagi na to, że zadane przez skarżącą pytania nie dotyczyły informacji publicznej ale spraw związanych ze stosunkiem najmu zajmowanego przez nią lokalu pismo skarżącej z dnia 30 września 2020 r. zostało potraktowane jako zapytanie odnoszące się do jej sprawy. Odpowiedź w tej sprawie, zgodnie z prośbą skarżącej, została przesłana drogą elektroniczną w dniu 2 listopada 2020 r. W piśmie z dnia 7 grudnia 2020 r., stanowiącym replikę na odpowiedź organu na skargę, skarżąca podtrzymała w całości wniesioną skargę, wskazując, że żądane przez nią we wniosku z dnia 30 września 2020 r. informacje stanowią informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga A.L. nie zasługuje na uwzględnienie. Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.) wynika, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniania na wniosek (art. 10 ust. 1 ustawy). Z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika przy tym, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być zaś załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno–technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 ustawy ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka–Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 314 – 315). Z kolei, z bezczynnością organu w sprawie udzielenia informacji publicznej, mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103). Przy czym, w doktrynie podkreśla się, że o bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek dotyczy informacji publicznej a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielania (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 291). Dlatego też, badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej oraz czy mieści się w jej obszarze. Przesądzenie powyższego, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skarżąca kierując wniosek z dnia 30 września 2020 r. do Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w istocie skierowała go do Prezydenta Miasta. W takim sam sposób również Sąd zakwalifikował wniesioną przez skarżącą skargę jako dotyczącą bezczynności Prezydenta Miasta. Wynika to z brzmienia art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713) w zw. z art. 11a ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie z nim prezydent wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy (miasta). Urząd gminy (miasta) jest bowiem jednostką organizacyjną gminy zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną prezydenta miasta. Urząd gminy (miasta) nie wykonuje więc jakichkolwiek kompetencji prezydenta wynikających z ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że urząd gminy jedynie od strony technicznej i administracyjnej zapewnia prawidłowe wykonywanie powierzonych prezydentowi kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3045/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Żądając więc udzielenia informacji publicznej z Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego skarżąca zażądała jej w istocie od Prezydenta Miasta. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz treści art. 26 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie ulega wątpliwości, że prezydent miasta jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji, mających charakter informacji publicznej, będących w jego posiadaniu. Jak stanowi bowiem powołany przepis ustawy o samorządzie gminnym w miastach powyżej 100.000 mieszkańców organem wykonawczym (rady miasta) jest prezydent miasta. Jednakże, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, żądana przez skarżącą we wniosku z dnia 30 września 2020 r. informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o "sprawach publicznych" i w tym też kontekście rozpatrywać należy uszczegółowienie informacji stanowiących informację publiczną zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Dziedziny aktywności, które dotyczą spraw publicznych wymienione w art. 6 ustawy obejmują zatem: politykę zewnętrzną i wewnętrzną państwa (ust. 1), sposób organizacji i zasady funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), dokumenty wytworzone w ramach działalności podmiotów publicznych (ust. 4) i majątek publiczny (ust. 5). Przedmiotem informacji publicznej jest więc nie każde działanie władzy publicznej lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Sprawą publiczną, w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jest działalność zarówno organów władzy publicznej jak i samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pomimo tak szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, należy podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Tym samym, nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, str. 24). Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne przy czym dokumenty te muszą dotyczyć sprawy publicznej. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Informacją publiczną nie jest zatem informacja o sprawach "niepublicznych" (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1352/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprawami publicznymi nie są jednak konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny, LexisNexis 2008 r., s. 15). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Nie można bowiem przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18; wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1696/12; wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 173/09 - wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Prezydenta Miasta, który uznał, że żądane przez skarżącą we wniosku z dnia 30 września 2020 r. informacje - nie stanowią informacji publicznej. Informacje te dotyczą bowiem rozpatrywanych przez Urząd Miejski wniosków skarżącej o przedłużenie umowy najmu zajmowanego przez skarżącą lokalu przy ul. P. w G., co którego ofertę zawarcia umowy najmu skarżąca otrzymała w listopadzie 2019 r. oraz wniosków skarżącej o wymianę tego lokalu. Z powyższego wynika, że skarżąca, zwracając się o udostępnienie żądanych informacji, nie kieruje się troską o sprawy publiczne. Złożony przez skarżącą wniosek w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, dotyczy sprawy prywatnej skarżącej. Dlatego też, żądane przez skarżącą informacje, jako niedotyczące sprawy publicznej, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie mogą być udostępnione w trybie przepisów tej ustawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 powołanej ustawy jedynie informacja publiczna podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie Z kolei, ustalenie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną prowadzić musi do oddalenia skargi na bezczynność jako niezasadnej, skoro nie było obowiązku jej udzielania (zob. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 986/14, https://orzeczeinia.nsa.gov.pl). Skoro bowiem ocena kwalifikacji żądanej informacji wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia, to brak jest podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność organu, nawet wtedy, gdy sąd stwierdzi, że organ ten nie pozostawał w bezczynności, bowiem ze względu na charakter wnioskowanych danych nie miał obowiązku jej udzielenia (por. postanowienia NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1049/12 i z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1392/12 oraz wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1541/14 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem treść wniosku, datowanego na dzień 30 września 2020 r. wprost odnosi się informacji, które mają posłużyć do załatwiania indywidualnych spraw osoby składającej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, to skarga wniesiona przez skarżącą na bezczynność z tej przyczyny nie mogła być uwzględniona (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1601/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.