II SAB/Gd 116/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 25 września 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Starosty w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej zapobiegania procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oddala skargę. W dniu 27 maja 2013r. skarżący A. J. wniósł skargę na bezczynność Starosty Powiatowego w związku z brakiem rozstrzygnięcia w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej zapobiegania degradacji i dewastacji gruntów rolnych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 6 marca 2013r. zwrócił się do Starosty Powiatowego o wydanie decyzji mającej za zadanie wstrzymanie nawożenia ziemi na działkach nr [...] i wydanie decyzji przywracającej stan działek sprzed prac. Pismem z dnia 7 marca 2013r. wniosek skarżącego został w całości przekazany do Wójta Gminy jako organu właściwego w sprawach z zakresu utrzymania czystości i porządku w gminach. O przekazaniu sprawy skarżący dowiedział się z pisma Starosty z dnia 14 marca 2013r. W dniu 8 kwietnia 2013r. skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2013r. uznało zażalenie za nieuzasadnione. Skarżący podniósł, że argumentacja Kolegium zawarta w uzasadnieniu postanowienia z dnia 24 kwietnia 2013r. jest wewnętrznie sprzeczna. Kolegium wskazało bowiem, że wprawdzie przekazanie sprawy do Wójta Gminy na podstawie art. 65 kpa nie było zasadne, gdyż treść wniosku odnosiła się również do kompetencji Starosty, który pominął przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w których jest właściwy do wydawania decyzji, jednakże z uwagi na skomplikowany charakter sprawy mogła ona zostać rozpoznana w ciągu 2 miesięcy. Skarżący podniósł, że przekazanie sprawy przez Starostę nastąpiło w całości mimo wskazanego przez Kolegium obowiązku wydania decyzji, tym samym skarżący nie mógł oczekiwać wydania decyzji w terminie 2 miesięcy, skoro sprawa została przekazana do innego organu. Zażalenie nie może być zatem uznane za przedwczesne. Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że jego wniosek nadal nie został rozpoznany. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatowy przedstawił stan faktyczny sprawy i podał, że podjął wszelkie działania będące w jego kompetencji. Starosta wskazał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznające zażalenie skarżącego za nieuzasadnione wpłynęło do Starosty w dniu 10 maja 2013r. W związku z powyższym Starosta pismem z dnia 22 maja 2013r. wszczął postępowania w sprawie zawiadamiając o wizji lokalnej wyznaczonej na dzień 6 czerwca 2013r. Na rozprawie w dniu 25 września 2013r. pełnomocnik organu okazał Sądowi oryginał decyzji z dnia 25 czerwca 2013 kończącej postępowanie w sprawie z dowodami doręczenia (k-51-53 sporządzone odpisy). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w sprawie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.). Właściwość tego sądu dotyczy zatem również sytuacji niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dyspozycja art. 35 § 1 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego (taką jest niewątpliwie przedmiotowa sprawa ) powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania ( art. 35 § 3 kpa). W rozpoznawanej sprawie w dniu 7 marca 2013r. do Starosty Powiatowego wpłynął wniosek skarżącego o wydanie decyzji wstrzymującej nawożenie ziemi na działkach [...] i wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu działek z przed wykonania tych prac. W uzasadnieniu tego wniosku skarżący podał, że właściciel ww. działek nawozi duże masy ziemi-niekontrolowane nawożenie ziemi jest wykonywane bez decyzji i bez fachowego nadzoru. Skarżący wskazał jednocześnie, że właściciel działek, jak i Starosta mają wiedzę dotyczącą melioracji szczegółowej znajdującej się na tym terenie, której ważnym składnikiem jest zagłębienie terenu gromadzące w sytuacjach kryzysowych nadmiar wód z pobliskich wzgórz. Nawożona ziemia w sposób zasadniczy zmniejsza pojemność zagłębienia terenu, co w konsekwencji prowadzi do zalania działek sąsiednich. Nadto nawożona ziemia jest niewiadomego pochodzenia, poza wszelką klasą jakości, stąd zniszczony zostaje dotychczasowy teren rolniczy, a na dzień złożenia wniosku brak jest decyzji odrolniającej wymieniony teren. Podniesiono, że niekontrolowane nawożenie ziemi w sposób gwałtowny zmienia warunki gruntowe, co może skutkować podtopieniem sąsiednich nieruchomości. Powyższy wniosek w dniu 7 marca 2013r. został przekazany do Wójta Gminy. W podstawie prawnej wskazano przepisy uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 21 grudnia 2012r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N. W. L. Wskazano, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dnia 13 września 1996r., utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, które zapewniają czystość i porządek na swoim terenie. Nadto powołano się na art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy Prawo wodne stanowiący m.in. ze jeżeli powodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W dniu 8 kwietnia 2013r. skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podniósł, że postępowanie Starosty o przekazaniu wniosku było błędne, gdyż organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, jak też melioracji szczegółowej, zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest Starosta. Skarżący podniósł, że właściciel opisanych działek dokonuje dewastacji gruntu rolnego. Zgodnie z art. 3 ww. ustawy ochrona gruntów rolnych polega m.in. na zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej, ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania ziemi, a podejmowanie takich działań powinno wiązać się z wydaniem decyzji (art. 11 ustawy). Skarżący powołał się również na art. 15 ustawy stanowiący, że właściciel gruntów stanowiących użytki rolne jest obowiązany do przeciwdziałania degradacji gleb, a starosta jako organ właściwy może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntów podjęcie odpowiednich działań. Skarżący wskazał, że nawiezione duże masy ziemi, praktycznie martwej, na grunty rolne powodują zmianę funkcji pełnionej dotychczas na wymienionych działkach. W tym stanie rzeczy grunty rolne praktycznie zostały wyłączone z produkcji rolnej niezgodnie z obowiązującym prawem. Odnośnie melioracji szczegółowej skarżący powołał się na art. 65 ust. 1 Prawa wodnego, który stanowi, że zabrania się niszczenia lub uszkodzenia urządzeń wodnych Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium powołało się na przepis art. 66 § 1 kpa, który stanowi, że jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie i poinformuje go o treści § 2. Wskazano, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż treść wniosku skarżącego była wielowątkowa. Wprawdzie treść wniosku wskazywała, że jego przedmiotem jest sprawa związana z utrzymaniem porządku i czystości w gminie oraz sprawa naruszenia stosunków wodnych, to organ pominął, że odnosiła się ona również do zakresu kompetencji starosty, choć kwestia ta wynika wprost z analizy zażalenia skarżącego wniesionego do Kolegium. Kolegium wskazało, że Starosta pominął powołane przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazano, że jeżeli przepisy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta (art. 5 ust. 1 ustawy). W sprawach rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych starosta stwierdzając naruszenie zasad dotyczących gospodarowania terenem rolnym wydaje decyzje dotyczące rekultywacji i zagospodarowania terenu. Jest on organem właściwym w sprawach dotyczących wydawania decyzji. Również starosta jest organem właściwym w postępowaniu dotyczącym przeciwdziałaniu degradacji gleb (art. 22 ust. 1 i 2 , art. 15 i nast. ustawy). Reasumując Kolegium stwierdziło, że zachodzi podstawa do rozpatrzenia zażalenia na nieterminowe załatwienie sprawy. Wskazano, że do kompetencji starosty należało rozważenie wydania decyzji w powyższych sprawach w oparciu o powołane przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kolegium wskazało, że z uwagi na stopień skomplikowania sprawy oraz podjęte czynności nie ma podstaw do uznania zasadności zażalenia. O zasadności zażalenia nie może przesądzać, mimo częściowej wadliwości podjętych czynności, odmienna interpretacja stanu faktycznego i prawnego wynikła z interpretacji wniosku skarżącego. Zdaniem Kolegium sprawa, z uwagi na jej charakter, mogła być rozpatrzona w terminie 2 miesięcy od wniesienia podania w dniu 6 marca 2013r., gdy tymczasem zażalenie złożono przed upływem tego terminu, pismem z dnia 8 kwietnia 2013r. Nadto organ informował na bieżąco o podejmowanych czynnościach i nie oceniając zasadności przekazania sprawy innemu organowi, nie pozostawał bezczynny w sprawie. Akta sprawy wraz z rozpoznanym zażaleniem wpłynęły do Starosty Powiatowego w dniu 10 maja 2013r. Postępowanie w sprawie nawiezienia mas ziemnych na teren działek nr [...] oraz [...], obr. N. W. L. zostało zakończone decyzją z dnia 25 czerwca 2013r. o umorzeniu postępowania. Wydanie decyzji zostało poprzedzone wszczęciem postępowania w dniu 22 maja 2013r., z zawiadomieniem o wizji lokalnej wyznaczonej na dzień 6 czerwca 2013r. Rozpatrując skargę na bezczynność Sąd uznał, że jest ona niezasadna. O stanie bezczynności organu w sprawie administracyjnej świadczy brak jej rozstrzygnięcia w terminach wskazanych w art. 35 kpa. Orzekając w sprawie ze skargi na bezczynność Sąd bada wyłącznie, czy zachodzi sytuacja, w której organ administracji nie wydaje decyzji administracyjnej (postanowienia) lub nie wydaje innego aktu, bądź nie podejmuje czynności, chociaż upłynął już przewidziany termin. W rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca. Wniosek skarżącego wpłynął do organu (Starosty) w dniu 6 marca 2013r.) i następnego dnia, tj., 7 marca 2013r. przekazany został Wójtowi Gminy z określeniem przyczyn i podstaw prawnych dokonanego przekazania. O czynności tej skarżący został poinformowany. Przekazanie przez organ wniosku według właściwości innemu organowi wyłącza co do zasady możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, choćby nawet przekazanie to było wadliwe. W rozpatrywanej sprawie ewentualna bezczynność mogła zaistnieć po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie. Przy czym podkreślić należy, że skarżący dopiero w swoim zażaleniu sprecyzował swój wniosek w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie, że w sprawie organem właściwym do rozpoznania będzie również Starosta. Pierwotny wniosek wskazywał na zastosowanie w sprawie w szczególności postanowień ustawy Prawo wodne w części dotyczącej dokonywania zmian stanu wody wskutek zmian warunków gruntowych spowodowanych nawiezieniem ziemi. Z treści wydanego postanowienia, po rozpatrzeniu zażalenia, wynikało że obowiązkiem organu Starosty jest rozpatrzenie wniosku skarżącego w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W takiej sytuacji określony w przepisach termin na załatwienie sprawy przez organ administracji liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W niniejszej sprawie akta sprawy wraz z rozpoznanym zażaleniem zostały zwrócone do organu I instancji w dniu 10 maja 2013r. Po otrzymaniu akt organ podjął postępowanie wyjaśniające i dowodowe, poprzez jego wszczęcie, wyznaczenie wizji lokalnej (6 czerwca 2013). Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji w dniu 25 czerwca 2013r. Przyjmując, że sprawa ma charakter skomplikowany i nie mogła być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez skarżącego lub okoliczności znane organowi z urzędu, to między otrzymaniem akt postępowania przez Starostę po rozpatrzeniu zażalenia przez Kolegium, a wydaniem decyzji nie upłynęły 2 miesiące, a wiec termin dwumiesięczny wskazany w art. 35 § 3 kpa nie został przekroczony. Jak wskazano powyżej w dniu 25 czerwca 2013r.Starosta Powiatowy wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie, w której skarżący wniósł skargę na bezczynność. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w przypadku skargi na zwłokę w załatwieniu sprawy, gdy decyzja merytoryczna została wydana po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpatrzeniem przez sąd, postępowanie sądowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 1987 r., IV SAB 14/86, opublikowane w ONSA 1987/1/7). Jednakże powyższe zasada nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie albowiem skarga nie była zasadna wobec braku bezczynności organu administracji. Mając na uwadze powyższe i na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.