II SAB/Gd 119/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mariola Jaroszewska asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Wójta Gminy w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. A. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wójta Gminy polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia 19 października 2018 r., tj. nieudzielenie skarżącemu informacji dotyczących tego: 1. jakie środki prawne i z jakim skutkiem podjęła Gmina w celu odzyskania należących do niej publicznych środków finansowych — według oświadczenia B. G. kwoty 10,40 pln - z których B. G. sfinansował swoją prywatną korespondencję procesową w sprawie przed Sądem Okręgowym sygn. akt [..], której to sprawy Gmina nie była stroną. Względnie, jeżeli Gmina nie pojęła jakichkolwiek czynności w ww. zakresie o udzielenie informacji z czego wynika bezczynność w tym względzie?; 2. czyim zarządzeniem, decyzją, postanowieniem lub innym aktem, wydanym na jakiej podstawie, udzielono B. G. możności wykorzystania publicznych środków finansowych na zaspokajanie prywatnych potrzeb w zakres prowadzenia ww. procesu, a jeżeli aktu takiego nie wydano, wówczas informacji o tym, czy o wykorzystaniu tych środków w ww. celu Gmina jako pokrzywdzona poinformowała organu ścigania?; 3. oraz czy w związku ze stawiennictwem B. G. na posiedzeniach na rozprawie w ww. sprawie przed Sądem Okręgowym sygn. akt [..] zostały złożone przez tę osobę lub jego pełnomocnika wnioski o zwrot przez Gminę jakichkolwiek kwot tytułem delegacji a jeżeli tak, to czy delegacje takie zostały wypłacone i w jakiej kwocie? Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania: 1) polegające na błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i w konsekwencji uznanie, że kwestie dotyczące badania sposobów i kierunków wydatkowania środków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego jako należące do kompetencji organów administracji publicznej oraz, w zakresie kontroli przestrzegania dyscypliny budżetowej, Regionalnej Izby Obrachunkowej, nie podlegają ujawnieniu w trybie przewidzianym przez u.d.i.p., a w konsekwencji nieudzielenie informacji jak w punkcie 1 i 2 wniosku skarżącego z dnia 19 października 2018 r., 2) polegające na błędnej wykładni art. 26 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez utożsamianie zachowania B. G. w Urzędzie Gminy z wykonywaniem kompetencji Wójta oraz utożsamianie własnych działań z działaniami w interesie publicznym, w tym w zakresie formułowania niepochlebnych i nierelewantnych dla meritum sprawy administracyjnej, której nie byłem stroną, wypowiedzi naruszających moje dobra osobiste stanowiące naruszenie norm prawa cywilnego, a w konsekwencji w toku postępowania przedsądowego i sądowego w sprawie o ochronę moich dóbr osobistych korzystanie z aparatu Gminy i zaliczenie kosztów ww. sprawy w budżecie gminnym, podczas gdy wyłącznie odpowiedzialnym z tytułu naruszenia moich dóbr osobistych był B. G., jako osoba fizyczna, a nie Gmina działająca przez Wójta Gminy, co stanowi nieprawidłowe gospodarowanie finansami publicznymi, a nieudzielenie informacji w tym zakresie sprzeczne jest z ustawą o dostępie do informacji publicznej, 3) polegającej na niezastosowaniu art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez rozpoznanie mojego wniosku w formie czynności materialno-technicznej nie przybierającej postaci decyzji administracyjnej, to jest poinformowanie, że żądane przeze mnie informacje nie są informacjami publicznymi i nie podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nakazuje rozpoznanie mojego wniosku, poprzez udostępnienie informacji, które wbrew błędnej wykładni organu są informacjami publicznymi i są w posiadaniu organu. Skarżący domaga się nakazania Wójtowi Gminy udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 19 października 2018 r., stwierdzenia, że bezczynność Wójta Gminy nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia Wójtowi Gminy grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarczej narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego oraz zasądzenia od Wójta Gminy kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych. Przedstawiając sprawę wskazał skarżący, że Wójt Gminy przyznał w piśmie z dnia 28 czerwca 2018 r. oraz na posiedzeniu komisji Rady Gminy w dniu 18 października 2018 r., że z budżetu Gmin przeznaczono, jego zdaniem "symboliczną", kwotę 10.40 zł na korespondencję procesową B. G. w postępowaniu cywilnym, które toczyło się przed Sądem Okręgowym pod sygn. akt [..] gdzie B. G. występował w przedmiotowym postępowaniu w charakterze pozwanego. Ww. postępowanie dotyczyło naruszenia przez B. G. dóbr osobistych skarżącego. W przedmiotowej sprawie pozwanym był B. G., a nie Gmina reprezentowana przez Wójta Gminy. Za naruszenie dóbr osobistych nie odpowiada Gmina, lecz osoba fizyczna. W oparciu o błędne przekonanie co do charakteru, w jakim B. G. występował w ww. postępowaniu, wójt oświadczył na posiedzeniu komisji Rady Gminy w dniu 18 października 2018 r., że środków publicznych bezprawnie wykorzystanych w swojej prywatnej sprawie nie zwrócił do budżetu Gminy. Mając na uwadze wyżej przywołane obiektywne okoliczności sprawy, uznał skarżący, że w Gminie dochodzi do nieprawidłowego gospodarowania finansami publicznymi, a sama Gmina winna podjąć kroki celem wyegzekwowania zwrotu środków publicznych wykorzystanych prywatnie przez osoby pełniące funkcje jej organów. W związku z powyższym w dniu 19 października 2018 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy z wnioskiem o udostępnienie w formie pisemnej informacji publicznej w zakresie wskazanym powyżej. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że informacja o tym, jakie działania podjęła Gmina w sytuacji, gdy osoba pełniąca funkcję jej organu prywatnie dysponowała jej środkami budżetowymi jest informacją publiczną odnoszącą się do interesów ogółu społeczeństwa, w tym podstawowego interesu obywatelskiego, jakim jest dbałość o zachowanie praworządności i ochrona przed przyznawaniem osobom pełniącym funkcje publiczne sprzecznych z prawem przywilejów. Dotyczy bowiem sposobu gospodarowania środkami budżetowymi, których dysponentem jest jednostka samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na złożony wniosek otrzymał skarżący od Wójta Gminy pismo datowane na dzień 30 października 2018r., w którym Wójt nie udostępnił żądanych informacji publicznych. Oznacza to, że nieuzasadniony brak udzielenia tejże informacji powoduje pozostawanie przez Organ w bezczynności, czyniąc niniejszą skargę w pełni zasadną. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Wskazał organ, że A.D. na wniosek z dnia 19 października 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w dniu 30 października 2018 r. otrzymał wyczerpującą odpowiedź co do sposobu pokrycia kosztów w wys. 10,40 zł dwóch przesyłek poleconych zawierających korespondencję Wójta Gminy w związku z postawieniem prze skarżącego zarzutu naruszenia jego dóbr osobistych w toku wykonywania przez Wójta Gminy czynności urzędowych. Do procesu faktycznie nie doszło, gdyż już na pierwszej rozprawie strony zawarły ugodę. Wójt Gminy dążąc do powstrzymania dalszej eskalacji skargi A. D. co do rzekomej niegospodarności w zakresie wydatkowania kwoty 10,40 zł na koszty dwóch przesyłek poleconych w sporze o ochronę dóbr osobistych skarżącego z dnia 29 listopada 2018 r. wpłacił ją do kasy Urzędu Gminy co powinno definitywnie uspokoić zatroskanie skarżącego wywołane brakiem tych środków w budżecie gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (3 § 2 pkt 1) i podejmowaniu innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (3 § 2 pkt 4). Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy czym należy dodać, że sąd ocenia zasadność skargi na bezczynność na dzień jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej polega na tym, że podmiot obowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje też decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, przybierających formę decyzji administracyjnej, do której z mocy art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej k.p.a. Jak wynika z przepisów u.d.i.p. realizacja "prawa dostępu do informacji" publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1, po drugie adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 tej ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, stanowiąc realizację zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji. Badając zatem przesłankę podmiotową , przywołać trzeba, że stosownie do art. 4 ust. 1 u.i.d.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wójt gminy jako organ samorządu terytorialnego niewątpliwie pozostaje w świetle przytoczonego przepisu podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jeśli jest w jej posiadaniu. W dalszej kolejności konieczne jest rozważenie przesłanki przedmiotowej, tj. ustalenie, czy żądana w kolejnych punktach wniosku informacja ma walor publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z treścią tego przepisu każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Uszczegółowienie zakresu informacji publicznej zawiera przykładowe wyliczenie dokonane w przepisie art. 6 ust. 1 u.i.d.p. W niniejszej sprawie zdaniem sądu istotne są przepisy art. 6 pkt 3) lit. a) oraz pkt 5) lit. c), które mówią, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych oraz o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2) lit. d) u.d.i.p. udostępnieniu podlega także informacja o podmiotach, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Tak rozumianą informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. O zaliczeniu danej informacji do kręgu informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p. decydować będzie każdorazowo charakter wnioskowanej informacji i jej treść. Bez wątpienia zatem informacją publiczną jest także informacja dotycząca poniesionych przez gminę wydatków związanych z postępowaniem sądowym. Odnosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy należy zauważyć, iż skarżący we wniosku z dnia 19 października 2018 r. przyjął, iż B. G. sfinansował swoją prywatną korespondencję procesową w sprawie przed Sądem Okręgowym sygn. akt [..] ze środków Gminy. To założenie determinowało treść zawartych we wniosku pytań. Z treści odpowiedzi organu z dnia 30 października 2018 r. wynika natomiast, że powództwo w sprawie [..] dotyczyło B. G. w ramach pełnienia obowiązków wójta i wydatki z tym związane zasadnie obciążały gminę. Sąd w niniejszym postępowaniu nie jest właściwy do oceny tej spornej kwestii. Oczywistą konsekwencją stanowiska organu jest stwierdzenie, iż Gmina nie podjęła jakichkolwiek środków prawnych w celu odzyskania kwoty za korespondencję procesową w sprawie przed Sądem Okręgowym sygn. akt [..]. Z powyższego wynika również, iż nie wydano jakiegokolwiek aktu prawnego, na mocy którego udzielono B.G. możności wykorzystania publicznych środków finansowych na zaspokajanie prywatnych potrzeb w zakresie prowadzenia ww. procesu, jak również nie poinformowano o tych okolicznościach organów ścigania. Uznanie bowiem, iż postępowanie przed Sądem Okręgowym w sprawie [..] dotyczyło organu gminy, a nie B. G. jako osoby prywatnej wyklucza potrzebę podejmowania takich działań. Odnosząc się natomiast do pytania o poniesione koszty w związku ze stawiennictwem na rozprawę, w piśmie organu z dnia 30 października 2018 r. wyraźnie wskazano, iż Gmina nie poniosła żadnych kosztów z tego tytułu. Mając powyższe na uwadze w ocenie sądu organ udzielając skarżącemu informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 19 października 2018 r. nie pozostawał w bezczynności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.