II SAB/Gd 12/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego w w przedmiocie nienależytego utrzymania stanu technicznego budynku zobowiązać Inspektora Nadzoru Budowlanego w do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia wniosku A. K. w przedmiocie nienależytego utrzymania stanu technicznego budynku przy ulicy [...] w terminie trzech miesięcy. Pismem z dnia 20 grudnia 2002 r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w A. K. zwróciła się z prośbą o zbadanie, z punktu widzenia szkodliwości dla zdrowia, stanu zawilgocenia i zagrzybienia ścian na czterech piętrach w budynkach przy ul.[...], [...], [...] należących do Spółdzielni Mieszkaniowej "Osiedle" w G - O. Wnioskująca wskazała, że stan taki powstał w wyniku wymiany w 1998 r. w budynku nr 11 rur i grzejników C.O. oraz niezainstalowania rur i grzejników na czterech piętrach we wszystkich klatkach, braku ocieplenia stropów i ścian budynków (ocieplono tylko szczyty bloków), utratę ciepła przez stropy i cienkościenne świetliki oraz wysoką nadbudowę nad klatkami schodowymi. Ta patologiczna sytuacja doprowadziła już do zawilgocenia i zagrzybienia wielu lokali od strony południowo - zachodniej budynków. W dalszej konsekwencji doprowadzi do zagrzybienia całych budynków i powstania wielkiej szkodliwości dla zdrowia ich mieszkańców. W piśmie z dnia 8 czerwca 2004 r. (zatytułowanym "skarga") A. K. zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z wnioskiem o podjęcie stosownych działań wobec istniejącego zagrzybienia. Wnioskująca wyjaśniła, że zarówno Spółdzielnia Mieszkaniowa "Osiedle", jak i Inspektor Nadzoru Budowlanego w G pomimo wielu pismo do nich kierowanych przez mieszkańców w związku z zawilgoceniem i zagrzybieniem budynków wskutek wadliwie zaprojektowanej i wykonanej wewnętrznej instalacji C.O. nie podejmowały żadnych działań mających zaradzić zaistniałej sytuacji. i Inspektor Sanitarny stwierdzili występowanie grzyba w budynkach i jego szkodliwość na zdrowie lokatorów, o czym poinformowano Spółdzielnię, wnioskując o usunięcie przyczyn takiej degradacji. Żaden z wyżej wymienionych podmiotów nie podjął odpowiednich działań. W odpowiedzi na powyższe Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G postanowieniem z dnia 28 czerwca 2004 r., nr[...] , w oparciu o art. 37 § 2 k.p.a., wyznaczył organowi pierwszej instancji termin załatwienia sprawy nieodpowiedniego stanu technicznego (zagrzybienia na IV piętrze) budynku mieszkalnego przy ul. [...] w G do dnia 31 lipca 2004 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego w G w piśmie z dnia 30 lipca 2004 r., nr[...], skierowanym do skarżącej wyjaśnił, że w następstwie powyższego postanowienia wezwał Spółdzielnię Mieszkaniową "Osiedle" o przedłożenia książek obiektów budynków przy ul.[...], [...], [...], [...] oraz opracowaną ekspertyzą. W wyniku sprawdzenia powyższej dokumentacji wraz z protokołami pokontrolnymi nie stwierdzono nieprawidłowości w ich prowadzeniu, Spółdzielnia dokonywała wymaganych przeglądów rocznych i pięcioletnich. Po zgłoszeniu przez mieszkańców pleśni w mieszkaniach Spółdzielnia zleciła wykonanie ekspertyzy i zgodnie z jej zaleceniami technicznymi wykonała w latach 2002-2003 docieplenia stropodachów we wszystkich administrowanych budynkach osiedla. Spółdzielnia wskazała, że w budynkach przy ul.[...], [...], [...], [...] prace dociepleniowe wraz z remontem balkonów planowane są do wykonania w najbliższych latach. Z oświadczenia Spółdzielni wynika, że w mieszkaniach, w których zgłoszono zagrzybienie, po przeprowadzeniu wizji wszyscy lokatorzy otrzymali pisemne odpowiedzi wraz z określeniem przyczyny i stosownymi zaleceniami. Nadto, Spółdzielnia wskazała popierając swe stwierdzenia odpowiednią dokumentacją, że podejmuje wszystkie działania, w tym prace remontowe i przeglądy (np. kominiarskie), wymagane obowiązującymi przepisami. W świetle powyższych zapewnień i oświadczeń Spółdzielni organ administracji stwierdził, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie stanu technicznego budynków przy ul.[...], [...], [...], [...] w G. W skardze na bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego w G skarżąca A. K wskazała, że organ ten od dnia złożenia przez nią wniosku z dnia 20 grudnia 2002 r. nie wydał decyzji w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynków przy ul.[...], [...], [...],[...]. Postępujące zagrzybienie budynków powoduje ich degradację i stanowi zagrożenie dla zdrowia mieszkańców. Organ błędnie przyjął za prawdziwe wyjaśnienia Spółdzielni i w konsekwencji nie rozpoznał oraz nie rozstrzygnął wniosku skarżącej. Pomimo jednoznacznych ustaleń, że we wskazanych budynkach występują warunki powodujące degradację biologiczną i negatywnie wpływają na zdrowie i życie ich mieszkańców, organ nie zbadał sprawy, nie ustalił przyczyn zaistniałej sytuacji i nie wskazał sposobów na usunięcie nieprawidłowości. Wyjaśnienie organu zawarte w piśmie z dnia 30 lipca 2004 r. nie dotyczy zagrzybienia istniejącego w blokach rzy ul.[...], [...], [...], [...] i nie stanowi rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego w G wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że po zobowiązaniu go przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 37 § 2 K.p.a. do załatwienia sprawy dokonał szeregu czynności sprawdzających, w wyniku których nie stwierdził nieprawidłowości w prowadzeniu przez Spółdzielnię dokumentacji dotyczącej przedmiotowego budynku. Ustalił, że Spółdzielnia zleciła wykonanie niezbędnej ekspertyzy i wykonuje w sposób planowy remonty poszczególnych budynków ze szczególnym uwzględnieniem prac izolacyjnych i dociepleniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Przede wszystkim wskazać należy, iż przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest kontrola działalności Inspektora Nadzoru Budowlanego w G i ustalenie, czy zgodnie z zarzutami skargi wskazany organ administracji dopuścił się bezczynności w sprawie oceny stanu technicznego budynku położonego w G.przy ul.[...]] którym zamieszkuje skarżąca A. K. i czy podjął właściwe działania przewidziane w przepisie art. 66 prawa budowlanego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, iż pismem z dnia 20 grudnia 2002 r. skarżąca A. K. zwróciła się do organu administracji (niewłaściwego, ale pismo to przekazano zgodnie z właściwością do organu nadzoru budowlanego) o podjęcie działań zmierzających do usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym zamieszkiwanego przez nią budynku przy ul. [...] oraz innych budynkach Spółdzielni Mieszkaniowej "Osiedle" w G. spowodowanych zagrzybieniem. W następstwie powyższego organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie podjął stosownego postępowania, a po zobligowaniu go przez organ odwoławczy do odpowiedniego załatwienia sprawy uznał, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie stanu technicznego budynków przy ul.[...], [...], [...] i [...] w G., o czym poinformował skarżącą pismem z dnia 30 lipca 2004 r. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie dostarczył argumentów przemawiających za tym, iż organ pierwszej instancji dopuścił się uchybień naruszając podstawowe zasady postępowania administracyjnego i naruszył słuszny interes strony do rzetelnego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Tok postępowania administracyjnego rozpoczyna się z dniem wszczęcia postępowania. Jako że przepisy prawa polskiego - poza wyjątkowymi sytuacjami - nie przewidują wydania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania, datę wszczęcia określa inny moment. Dla postępowania uruchamianego na żądanie strony, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., jest nią dzień doręczenia żądania organowi administracji. Z rozwiązań kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej, załatwianej w formie decyzji administracyjnej na żądanie jednostki, która według własnej oceny ma w danej sprawie interes prawny. Jeżeli żądanie strony w sprawie indywidualnej, załatwianej w formie decyzji administracyjnej, zostało wniesione do właściwego organu administracji publicznej, z mocy prawa obowiązany jest on podjąć czynności procesowe postępowania administracyjnego bez konieczności dokonania autorytatywnej konkretyzacji spełnienia tych warunków w formie postanowienia lub decyzji. Wielokrotnie zarówno Sąd Najwyższy, jak i sądy administracyjne opowiadały się za stanowiskiem, że organ administracji nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji (postanowienia SN z dnia 18 października 1995 r., III ARN 45/95, OSN 1996/10/138). Spełnienie bowiem warunków co do strony przedmiotowej i podmiotowej postępowania rodzi obowiązek podjęcia czynności postępowania przez organ administracji publicznej. Podkreślił to NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 1989 r., III SA 903/88, stwierdzając, że "(...) organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania na wniosek strony, mimo oceny, że żądanie strony jest bezzasadne z przyczyn formalnych lub merytorycznych". Wszczęcie postępowania, w którym zgodnie z zasadami procedury administracyjnej dochodzi do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, otwiera stronie możliwość obrony przez uruchomienie jego weryfikacji za pomocą określonych środków zaskarżenia. Brak aktywności organu (bezczynność) na żądanie strony o wszczęcie postępowania kwalifikuje ją do podjęcia obrony poprzez uruchomienie przewidzianych prawem środków, tj. zażalenie z art. 37 k.p.a., a później skarga do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżąca zainicjowała postępowanie administracyjne w przedmiocie złego stanu technicznego budynku przy ul. [...] w G., w którym zamieszkuje znajdującego się w administracji Spółdzielni Mieszkaniowej "Osiedle" w G.. Wniosek skarżącej ewidentnie dotyczył sprawy o charakterze administracyjnym, indywidualnym i rozstrzygalnej w formie decyzji administracyjnej. Nie stało zatem na przeszkodzie nic, co uzasadniałoby nieprzeprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji postępowania administracyjnego w trybie art. 62 i art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.). Z mocy art. 61 Prawa budowlanego na właścicielach lub zarządcach obiektu budowlanego ciąży obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczania do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie m.in. poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, i użytkowania w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska. Zatem na Spółdzielni Mieszkaniowej "Osiedle" jako na właścicielu budynku spoczywał wskazany wyżej prawny obowiązek. Skarżąca jako uprawniona z tytułu własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu w budynku Spółdzielni miała interes prawny do tego, ażeby zainicjować postępowanie administracyjne celem wyjaśnienia przyczyn istniejącego, nieprawidłowego stanu technicznego obiektu budowlanego, w którym zamieszkuje. Źródłem jej uprawnienia są przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony własności, przepisy Prawa budowlanego nakazujące uwzględnianie interesów osób trzecich oraz inne przepisy, w tym ochrony środowiska, dotyczące ochrony zdrowia i życia. Z tych podstaw wywodząc interes prawny skarżąca zasługiwała na jego ochronę w prowadzonym zgodnie z zasadami kodeksowymi postępowaniu administracyjnym, a poprzez możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy winna była mieć zapewniony czynny udział w administracyjnym toku instancji. Mając na uwadze powyższe, zgodnie z zarzutami skargi Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G można zarzucić bezczynność, która winna zostać usunięta poprzez wnikliwe i rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 20 grudnia 2002 r. i jej rozstrzygnięcie aktem administracyjnym o charakterze indywidualnym. Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia wniosku skarżącej w przedmiocie nienależytego utrzymania stanu technicznego budynku przy ul. [...] w terminie trzech miesięcy.