II SAB/Gd 121/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Burmistrza w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego P. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia 14 sierpnia 2014 r. (z datą wpływu do organu w dniu 20 sierpnia 2014 r.) P. K. zarzucił Burmistrzowi H. bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 11 lipca 2014 r. o udzielenie informacji publicznej o zawieranych przez Gminę od 2012 r. do chwili obecnej umowach dotyczących obsługi prawnej, a w przypadku zawierania takich umów, o udostępnienie ich treści. Skarżący podał, że mimo upływu 14 dni od daty złożenia wniosku organ ani nie udostępnił informacji, ani nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) – dalej zwanej "ustawą". Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący zastrzegł, że w przypadku udzielenia żądanej informacji po wniesieniu skargi, wnosi o uznanie, że organ pozostawał w bezczynności w dacie jej wniesienia oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania i umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej określanej w skrócie jako "p.p.s.a.". Burmistrz H. w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wniosek skarżącego złożony drogą elektroniczną nie został opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym. Organ udostępnił skarżącemu żądaną informację niezwłocznie po ustaleniu zasadności wniosku i prawidłowości jego formy. Opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na wniosek spowodowane było okresem urlopowym, a także koniecznością wyjaśnienia zasadności złożonego przez skarżącego wniosku, o czym skarżący został poinformowany pismem z dnia 28 sierpnia 2014 r. W piśmie z dnia 19 września 2014 r. skarżący, nie cofając skargi, wniósł o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na udostępnienie żądanej informacji publicznej po wniesieniu skargi. Z kolei w piśmie z dnia 26 listopada 2014 r. skarżący stwierdził, że pismo organu z dnia 22 sierpnia 2014 r. zostało wysłane po upływie 14 dni od złożenia wniosku, a więc nie mogło przedłużyć terminu do załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze aktualne brzmienie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej w dalszej części "p.p.s.a." Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 1 zd. 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1 zd. 2). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 481/13 (Baza Orzeczeń LEX 1299301) oraz wyroku z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1360/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), gdzie wskazano, że użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Stąd - mimo, że w zasadniczej części orzekanie o bezczynności organu po usunięciu stanu bezczynności staje się rzeczywiście bezprzedmiotowe, to bezprzedmiotowym nie pozostaje kwestia oceny charakteru zaistniałej bezczynności. Z uwagi na powyższe postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe z powodu braku konieczności zobowiązywania organu do załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej, która została udzielona po wniesieniu skargi. Orzekając na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Sąd miał na względzie, że za rażące naruszenie przepisów regulujących terminy rozpoznawania wniosków o udostępnienie informacji publicznej można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca, znaczenie mają okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. Rozpoznając niniejszą sprawę w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Bezsporne jest, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W przedmiotowej sprawie nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącego czy też celowego przedłużania postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że żądanej informacji udzielił po zbadaniu wniosku i stwierdzeniu zasadności wniosku i prawidłowości jego formy. Udzielenie informacji nastąpiło w dniu 28 sierpnia 2014 r. Organ wskazał przy tym, że opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na wniosek spowodowane było okresem urlopowym, a także koniecznością wyjaśnienia zasadności złożonego przez skarżącego wniosku. Zdaniem Sądu, dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Sąd orzekł zatem jak w punkcie pierwszym wyroku. Bezprzedmiotowe w sprawie stało się natomiast zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony o udzielenie żądanej informacji publicznej, skoro ta została skarżącemu udostępniona po wniesieniu skargi. Udzieleniem informacji organ potwierdził przy tym, że informacja o zakresie obsługi prawnej gminy mieściła się – w jego ocenie, w przedmiotowo – podmiotowym zakresie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Taka ocena wniosku strony nie nasuwa wątpliwości Sądu co do jej zgodności z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że burmistrz jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina miejska H., w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest organem zobowiązanym w zakresie podmiotowym do stosowania tej ustawy, w związku z czym jest zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 ustawy). W sprawie nie jest również sporne, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia, mającej walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakimkolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. l OSK 123/06, Baza Orzeczeń LEX nr 291357, oraz z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. l OSK 2215/11; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych - w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. IV SA/Po 652/07, w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06, w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04; a także postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Bk 36/08; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r., sygn. I OSK 916/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W szczególności zaś spraw publicznych i majątku publicznego dotyczą zawarte przez organ wykonawczy gminy umowy o świadczenie usług prawnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 17 stycznia 2012 r., sygn. IV SAB/Wr 113/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Rację ma skarżący, odwołujący się dla poparcia swych twierdzeń do orzecznictwa sądów administracyjnych, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, poza wyjątkiem określonym w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 oraz wynikającym z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to na gruncie niniejszej sprawy, że do wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stosuje się przepisów tego kodeksu, a rozpatrzeniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega również zapytanie złożone drogą elektroniczną, nawet wówczas, gdy taki wniosek nie będzie opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym, o jakim mowa w art. 63 § 3 k.p.a. (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 2/13, LEX nr 1299577). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada na wnioskodawcę obowiązków formalnych w odniesieniu do żądania, poza obowiązkiem złożenia go na piśmie. Przedstawiony pogląd uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy też mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z jej art. 10 ust. 2 stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Należy nadto wyjaśnić, że udzielenie informacji publicznej powinno było nastąpić w terminie wskazanym w art. 13 ustawy, wynoszącym – co do zasady – 14 dni od dnia złożenia wniosku. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji lub niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym art. 13 ustawy, oznacza, że podmiot ten pozostaje w bezczynności. W okolicznościach niniejszej sprawy załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej nastąpiło po upływie ustawowych 14 dni. Jak prawidłowo wskazał skarżący, pismo organu z dnia 22 sierpnia nie mogło przedłużyć terminu do załatwienia sprawy z wniosku z dnia 11 lipca 2014 r. Stosownie bowiem do art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z ust. 2 wynika zaś, że w sytuacji gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wniosek skarżącego został jednak załatwiony po upływie terminu ustawowego i po wniesieniu skargi na bezczynność. Uwzględnienie przez organ skargi w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie pozbawia prawa do żądania poniesionych kosztów postępowania, gdyż stosownie do treści art. art. 201 § 1 p.p.s.a. w przypadku umorzenia postępowania z tej przyczyny skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów. W tym zatem zakresie, w jakim postępowanie sądowe dotyczyło zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego Sąd, kierując się treścią art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie drugim sentencji wyroku, orzekł o jego umorzeniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w łącznej kwocie 257 zł.