II SAB/Gd 121/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Redakcji [...] na bezczynność A. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje A. do rozpoznania w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wniosku Redakcji [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołu kontroli przeprowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia [...] w związku z usługami medycznymi wykonywanymi na rzecz K. M. w A., 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. stwierdza, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala wniosek o wymierzenie grzywny, 5. zasądza od A. na rzecz Redakcji [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Redakcja portalu A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze wniesiono o zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem oraz o wymierzenie grzywny. Uzasadniając skargę przestawiono chronologicznie stan faktyczny sprawy. W dniu 12 maja 2015 r. dziennikarz portalu A., A. L., złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie dokumentów dotyczących wewnętrznego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez B. w związku ze śmiercią K. M. W dniu 13 maja 2015 r. A. L. uzupełniła powyższy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując, że wnosi o udostępnienie wszelkich dokumentów utworzonych w związku z postępowaniem wewnętrznym dotyczącym wykonywania usług medycznych na rzecz K. M. w dniu 6 kwietnia 2015 r., w szczególności ubiegała się o dokument kontroli i inne dokumenty, na podstawie których wszczęto i umorzono postępowanie. Jednocześnie wskazała, że dysponuje upoważnieniem do uzyskania wszelkiej informacji na temat stanu zdrowia i leczenia K. M., które wcześniej okazywała Prezesowi Spółki. W dniu 12 maja 2015 r. redaktor naczelny portalu A., B. K., w trakcie rozmowy telefonicznej z Prezesem Spółki K. G. złożył ustny wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołu kontroli Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadzonej w związku ze śmiercią K. M. W trakcie rozmowy K. G. odmówił udzielenia informacji powołując się na sformułowanie zawarte w protokole "tylko do użytku służbowego". W dniu 13 maja 2015 r. dziennikarz portalu A., A. L., złożyła pisemny wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie protokołu kontroli Narodowego Funduszu Zdrowia prowadzonej w B. w związku ze śmiercią K. M. W dniu 25 maja 2015 r. Prezes Spółki odmówił udzielenia informacji publicznej jako podstawę odmowy wskazując, że nie stanowi ona informacji publicznej. W ocenie skarżącej B. jest zobowiązane do udzielania informacji publicznej, gdyż jest spółką, w której właścicielem 100% udziałów jest powiat - jednostka samorządu terytorialnego, a także dysponuje publicznym majątkiem i wykonuje zadania publiczne z zakresu ochrony zdrowia finansowane ze środków publicznych. Wnioskowana informacja - dokumentacja kontrolna i protokoły kontroli stanowią informację publiczną wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt. 4 a ustawy o dostępie do informacji publicznej, według którego udostępnieniu podlega informacja publiczna w postaci danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów je przeprowadzających. Informację publiczną, wbrew stanowisku Prezesa B., stanowi zatem protokół kontroli NFZ oraz dokumentacja przebiegu i wyniki wewnętrznego postępowania kontrolnego. Uznanie wnioskowanej informacji jako niepodlegającej udostępnieniu jest więc nieuprawnione. Spółka wniosła o wymierzenie grzywny, która będzie stanowiła środek przymusu mający na celu udzielenie informacji publicznej i która będzie pełniła funkcję represyjną za rażące łamanie prawa do informacji publicznej. Ustosunkowując się do skargi w piśmie z dnia 23 czerwca 2015 r. B. wyjaśniła, że podmiot ten nie jest organem administracji publicznej ani organem jednostki samorządu terytorialnego. Nie realizuje również zadań zleconych z zakresu administracji publicznej. Z tego względu Centrum Zdrowia nie wydało żadnej decyzji w przedmiocie wniosków skarżącego, a tylko poinformowało go o zakresie możliwych do przekazania informacji, które nie naruszają praw pacjenta i innych przepisów. Z tego powodu do prasy przekazano tylko wystąpienie pokontrolne, a nie przekazano protokołu kontroli NFZ zawierającego klauzulę "tylko do użytku służbowego". Na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. pełnomocnik B. wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji złożyła A. L., ale nie wynikało z niego, że składa go w imieniu redakcji. W związku z tym tylko ona mogłaby złożyć skargę na bezczynność. Nadto, stwierdził on, że do Spółki nigdy nie dotarło upoważnienie dla skarżącej dotyczące udzielenia informacji objętych tajemnicą na podstawie ustawy o ochronie praw pacjenta. Upoważnienie takie miała A. L., jednak nie zostało ono dostarczone Spółce w oryginale. Oświadczył on nadto, że protokół kontroli NFZ dotyczył w całości świadczeń udzielonych K. M. i że nie posiada dowodów na to, iż skarżący otrzymał żądane informacje bezpośrednio od Starostwa Powiatowego w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność B. polegająca na nieudostępnieniu skarżącej Redakcji Portalu A. w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), zwanej dalej ustawą, żądanej przez nią dokumentacji dotyczącej wewnętrznego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez spółkę w związku ze śmiercią K. M. oraz protokołu kontroli przeprowadzonej w tej sprawie przez NFZ. Skarga spełniała formalne wymogi jej dopuszczalności, albowiem w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. Skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, Lex nr 236545). Oceniając, czy B. pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku, należało ustalić czy jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej a także czy żądane przez skarżącą dokumenty stanowią informacją publiczną. Dostęp do informacji o sprawach publicznych ma swoje umocowanie w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Rozwinięciem powyższej zasady konstytucyjnej jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 1 ust. 1 przesądza, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w określonym trybie i na określonych zasadach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. osoby prawne samorządu terytorialnego. B. jest powiatową osobą prawną, bowiem jedynym udziałowcem tej spółki jest Powiat (por. dotyczący państwowej osoby prawnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. IV SAB/Gl 122/12 (LEX nr 1229952) Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) stanowi, że powiat jest zobligowany do wykonywania zadań publicznych o charakterze ponadgminnym z zakresu ochrony zdrowia. Przepisy ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 618 ze zm.) przewidują możliwość utworzenia podmiotu leczniczego przez powiat w formie spółki kapitałowe i prowadzenia przez powiat samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 7). Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w której 100 % udziałów ma powiat, powołana w celu realizacji zadań publicznych, jest gminną osobą prawną w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy. B. jest zatem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, dostępny na stronie internetowej http://.orzeczenia.nsa.gov.pl). Żądana informacja ma walor informacji publicznej w zakresie protokołu kontroli przeprowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Narodowy Fundusz Zdrowia jest zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 581 ze zm.) państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, w którego głównej kompetencji leży zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację polityki udzielania świadczeń zdrowotnych. Fundusz czynnie uczestniczy w kształtowaniu m.in. warunków udzielania jak i zakresu świadczeń zdrowotnych. Jako podmiot tego rodzaju dysponuje więc przekazanymi mu środkami o charakterze publicznym, rozporządza nimi i sprawuje nadzór nad ich prawidłowym wydatkowaniem przez świadczeniodawców. Zgodnie z art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy, NFZ jako podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych, może przeprowadzić kontrolę udzielania świadczeń świadczeniobiorcom. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 września 2011 r. sygn. I OSK 1075/11, informacja o tym, jakie są wyniki kontroli w placówkach świadczących usługi zdrowotne finansowane ze środków publicznych, może mieć znaczenie przy wyborze takiego podmiotu przez potencjalnego świadczeniobiorcę. Wymóg transparentności działań w tym zakresie realizowany jest więc poprzez zapewnienie dostępu do informacji o tym, jak dany podmiot jest oceniany przez NFZ (wyrok dostępny na stronie internetowej http://.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokumentacja wyniku kontroli przeprowadzonej przez państwową jednostkę organizacyjną w zakresie jej wynikających z ustawy kompetencji stanowi informację publiczną. Stanowisko B., iż żądany protokół nie stanowi informacji publicznej nie jest zatem uzasadnione. Wskazywana przez Spółkę okoliczność przeznaczenia protokołu kontroli do użytku służbowego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie wyłącza ona bowiem charakteru tego dokumentu jako zawierającego informację publiczną. Prawo żądania udostępnienia informacji publicznej nie jest ograniczone do dokumentacji wytworzonej przez adresata wniosku. Podmiot dysponujący informacją publiczną jest zobowiązany do jej udostępnienia, także wówczas gdy nie jest autorem tej informacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wystarczającą przesłanką udzielenia informacji jest fakt, iż informacja ta znajduje się w jego posiadaniu. Za niezasadny Sąd uznał zarzut, iż składając wniosek o udostępnienie informacji A. L. nie wskazywała, że działa w imieniu redakcji. Z treści pism z dnia 12 maja 2015 r. i 13 maja 2015 r. wynika bowiem, że A. L. skaładając wniosek działała w imieniu Redakcji Portalu A. Stan bezczynności zachodzi, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu lub też nie podjął innej stosownej czynności (vide T. Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s. 86). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania. Zarzut bezczynności B. jest uzasadniony. Art. 13 ust. 1 ustawy stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Skarżącej nie udzielono żądanej informacji w zakresie protokołu kontroli, ani też nie odmówiono jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. Mając na względzie treść powyższego przepisu Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w tym zakresie, zakreślił B. termin 14 dni do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Sąd stwierdził, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. B. nie pozostawiła wniosku skarżącej bez odpowiedzi, w dniu 25 maja 2015 r., a więc przed upływem 14 dni na udostępnienie informacji, przedstawiła bowiem skarżącej swoje stanowisko w sprawie. Wniosek nie został prawidłowo załatwiony z uwagi na zajęcie stanowiska, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, a dokonanie oceny w tym zakresie było uzależnione od interpretacji przepisów ustawy. Z tych samych względów Sąd oddalił wniosek skarżącej o wymierzenie grzywny, uznając, że brak jest podstaw do stosowania w niniejszej sprawie tego rodzaju sankcji. Sąd uznał, że w pozostałym zakresie wniesiona skarga nie jest uzasadniona. Dokumentacja dotycząca wewnętrznych czynności kontroli przeprowadzonych przez spółkę nie stanowi informacji publicznej. Stanowi ona dokumentację wewnętrzną, nie ma waloru dokumentu zewnętrznego skierowanego do innego podmiotu, a z przepisów prawa nie wynika obowiązek sporządzenia takiej dokumentacji. Na ocenę tej kwestii nie może mieć wpływu uzyskanie przez skarżącą ewentualnego pełnomocnictwa do wglądu w dokumentację medyczną pacjenta. Wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może znajdować zastosowania do dokumentacji medycznej. Art. 1 ust. 2 ustawy stanowi, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepisy ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159 ze zm.) przewidują bowiem w rozdziale 7 szczególny tryb udostępniania dokumentacji medycznej. Art. 26 ust. 1 tej ustawy stanowi, że podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta. Udostępnianie takiej informacji następuje wyłącznie na podstawie ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta i nie może odbywać się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny Gdańsku na podstawie art. 149 § 1 i 2 i art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kwoty 100 zł, tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.