II SAB/Gd 121/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2019 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. M. na przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę postępowania w sprawie rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Polski oddala skargę. Skarga P. M. na przewlekłość postępowania powadzonego przez Wojewodę w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez J. i S. M. poza obecnymi granicami RP w miejscowości W., województwo [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 29 listopada 1990 r. skarżący zwrócił się do Urzędu Rejonowego o przyznanie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez J. i S. M. poza obecnymi granicami RP w miejscowości W., województwo [..]. W piśmie z dnia 31 grudnia 2008 r. tożsamy wniosek skarżący skierował do Wojewody. Wojewoda decyzją z dnia 18 września 2012 r. odmówił skarżącemu potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. i J. M. nieruchomości poza obecnymi granicami RP w miejscowości W. w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Decyzja ta została jednakże uchylona decyzją Wojewody z dnia 8 października 2012 r. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda pismem z dnia 10 października 2012 r. wezwał skarżącego do przedstawienia dokumentów potwierdzających spełnienie przez niego wymogów niezbędnych do przyznania prawa do rekompensaty. Przy piśmie z dnia 25 marca 2013 r., które wpłynęło do organu w dniu 2 kwietnia 2013 r., skarżący nadesłał do akt sprawy szereg dokumentów, wnosząc jednocześnie o zawieszenie postępowania do czasu stwierdzenia nabycia spadku po S. i J. M. Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2013 r. Wojewoda zawiesił prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 98 k.p.a. Następnie, pismem z dnia 20 listopada 2013 r. Wojewoda przekazał wniosek skarżącego dotyczący potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez S. i J. M. poza obecnymi granicami RP Wojewodzie. Akta sprawy wpłynęły do Urzędu Wojewódzkiego w dniu 22 listopada 2013 r., który w dniu 16 grudnia 2013 r. przekazał je swojemu Oddziałowi Zamiejscowemu. Pismem z dnia 12 marca 2014 r. Wojewoda zwrócił się do skarżącego z zapytaniem czy zamierza podjąć zawieszone postępowanie. W piśmie z dnia 24 marca 2014 r. skarżący wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania. Wojewoda postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2014 r. podjął zawieszone w niniejszej sprawie postępowanie. Następnie, pismem z dnia 9 kwietnia 2014 r. Wojewoda wezwał skarżącego do uzupełnienia, w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wezwania, złożonego w niniejszej sprawie wniosku poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających wystąpienie przesłanek do przyznania prawa do rekompensaty oraz poprzez wskazanie adresu K. J. oraz dokumentu świadczącego o zmianie nazwiska J. M. Odpowiedzi na powyższe skarżący udzielił przy piśmie z dnia 18 maja 2014 r., które wpłynęło do organu w dniu 21 maja 2014 r. Pismem z dnia 21 lipca 2014 r. Wojewoda poinformował skarżącego, że jeśli będzie nadal szukał dowodów, których brakuje w aktach sprawy to może w ciągu 1 miesiąca wystąpić z wnioskiem o zawieszenie postępowania w związku z poszukiwaniem dokumentów w sprawie a jeżeli nie złoży takiego wniosku to sprawa zostanie rozpoznana na podstawie zgromadzonego materiału. W piśmie z dnia 24 lipca 2014 r. skarżący poinformował, że będzie czynił dalsze starania w poszukiwaniu osób, które spełniają określone wymagania. Pismem z dnia 10 sierpnia 2014 r. skarżący poinformował Wojewodę, że pomimo dalszych starań nie odnalazł świadków potwierdzających zamieszkanie jego rodziny przed 1 września 1939 r. we W Pismami z dnia 12 sierpnia 2014 r. Wojewoda zwrócił się do Archiwum Państwowego oraz do Archiwum Państwowego o kwerendę dokumentów w zasobach archiwalnych dotyczących repatriacji oraz pozostawienia nieruchomości w miejscowości W. przez S. i J. M. W dniu 4 września 2014 r. Wojewoda pozyskał do akt sprawy odpowiedź Archiwum Państwowego a w dniu 5 września 2015 r. Archiwum Państwowego. Pismem z dnia 8 września 2014 r. Wojewoda zwrócił się do skarżącego o udzielenie, w terminie 14 dni informacji, czy będzie czynił dalsze starania w celu pozyskania niezbędnego materiału dowodowego w sprawie a co za tym idzie czy wyraża wolę zawieszenia przedmiotowego postępowania. W piśmie z dnia 18 sierpnia 2014 r., które wpłynęło do organu w dniu 18 września 2014 r., skarżący wniósł o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Postanowieniem z dnia 19 września 2014 r. Wojewoda zawiesił prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie. Następnie, pismem z dnia 10 marca 2015 r. Wojewoda zwrócił się do Urzędu Wojewódzkiego Delegatura o przesłanie dokumentów dotyczących niniejszej sprawy a znajdujących się w Urzędzie. Przy piśmie z dnia 14 kwietnia 2015 r. Urząd Wojewódzki Delegatura przekazał Wojewodzie złożony w przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego z dnia 29 listopada 1990 r. wraz z aktami sprawy. Pismem z dnia 16 listopada 2017 r. Wojewoda zawiadomił skarżącego, że sprawa zostanie rozpoznana w oparciu o żądanie strony i zebrany materiał dowodowy. Pismem z dnia 21 listopada 2017 r. skarżący zwrócił się do Wojewody o podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W rezultacie, Wojewoda decyzją z dnia 29 listopada 2017 r. umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. i S. M. nieruchomości poza obecnymi granicami RP w miejscowości W., województwo [..], wskazując, że skarżący nie wniósł o podjęcie postępowania w ciągu 3 lat od daty jego zawieszenia. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 stycznia 2018 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 15 marca 2018 r. Wojewoda poinformował skarżącego, że akta przedmiotowej sprawy znajdują sie w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Pismem z dnia 31 października 2018 r. skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie, które Wojewoda przy piśmie z dnia 13 listopada 2018 r. przekazał Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. W dniu 11 listopada 2018 r. skarżący wniósł do skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie przez Wojewodę, domagając się: zobowiązania Wojewody do wydania decyzji w sprawie przyznania prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez J.i S. M. w terminie 1 miesiąca; stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w piśmie z dnia 27 listopada 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował go, że w wyniku wniesionej skargi na decyzję z dnia 31 stycznia 2018 r. toczy się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 606/18, oddalił sprzeciw od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 stycznia 2018 r. Akta w dalszym ciągu znajdują się w posiadaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga P. M. spełniała wymogi formalne, warunkujące możliwość jej merytorycznego rozpatrzenia, gdyż: Przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy zaś przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez J. i S. M. poza obecnymi granicami RP w miejscowości W., województwo [..]. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie poprzedzona została wniesieniem przez skarżącego do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenia zawartego w piśmie z dnia 31 października 2018 r. Merytorycznie rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd wziął pod uwagę, że naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 k.p.a., stanowi, iż organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W myśl art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas gdy podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Ponadto, pojęcie "przewlekłości postępowania", obejmujące opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. O ile więc wydanie przez organ administracji na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania zob. (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238). Z uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać ponadto należy, że jakkolwiek stan przewlekłości stanowi charakterystykę postępowania ujmowanego jako pewna całość, co jest konsekwencją uniezależnienia tej instytucji od procesowych terminów przypisanych do każdej fazy postępowania i powiązania go z finalnym czasem określania sytuacji jednostki w materialnie ujmowanej sprawie, to jednak przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja skargi na przewlekłość w postępowaniu administracyjnym skutkuje ograniczeniami dla możliwości weryfikacji stanu przewlekłości w odniesieniu do całego postępowania, począwszy od jego wszczęcia (por. P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego. Warszawa 2014, str. 132-134 i 312-314). Adresatem zarzutów musi być wszak określony organ, do którego kierowane jest rozstrzygnięcie, a prejudykat stwierdzający opieszałość mającą charakter rażącego naruszenia prawa może stanowić podstawę majątkowej odpowiedzialności konkretnego funkcjonariusza. Przyjęty model skargi na przewlekłości wymusza więc "fragmentaryzację" oceny stanu przewlekłości do poszczególnych etapów procedury, czyniąc przedmiotem zaskarżenia sposób prowadzenia postępowania przez jeden organ w jednej instancji (por. P. Kornacki, op. cit., str. 184-185). Jednocześnie nie jest jednak wykluczone uwzględnianie przy ocenie sprawności prowadzenia postępowania okoliczności odnoszących się do etapów wcześniejszych. Uwzględnianie dotychczasowego przebiegu sprawy jest możliwe pośrednio, w takim sensie, że ocena zachowania organu na aktualnym etapie postępowania może być dokonywana przy uwzględnieniu przebiegu i wyników także wszystkich wcześniejszych etapów postępowania w tej samej sprawie rozumianej materialnie (tamże, s. 313). Mając powyższe na uwadze Sąd ocenił, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie wskazuje aby była ona prowadzona przez Wojewodę w sposób przewlekły. Podkreślić bowiem na wstępie należy, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało de facto przez Wojewodę na wniosek skarżącego z dnia 31 grudnia 2008 r., który zawiesił jego prowadzenie postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2013 r. Wojewodzie sprawa ta została przekazana w dniu 22 listopada 2013 r., który działając na wniosek skarżącego, postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2014 r., podjął zawieszone postępowanie. W okresie od dnia 9 kwietnia 2014 r. do dnia 8 września 2014 r. Wojewoda podejmował czynności w celu rozpoznania sprawy, m.in. pismem z dnia 9 kwietnia 2014 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia, w terminie 2 miesięcy, przedłożonych w sprawie dokumentów a pismami z dnia 12 sierpnia 2014 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego oraz do Archiwum Państwowego o kwerendę dokumentów w zasobach archiwalnych dotyczących repatriacji oraz pozostawienia nieruchomości w miejscowości W. przez S. i J.M. W piśmie z dnia 24 lipca 2014 r. skarżący wskazał, że nadal będzie poszukiwał dokumentów potrzebnych do rozpoznania przedmiotowej sprawy a w piśmie z dnia 18 września 2014 r. wniósł o zawieszenie postępowania. W rezultacie Wojewoda postanowieniem z dnia 19 września 2014 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie a decyzją z dnia 29 listopada 2017 r. umorzył je wskazując, że skarżący nie złożył wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w terminie 3 lat od daty zawieszenia postępowania. Jednakże, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 31 stycznia 2018 r. uchylił tą decyzję a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przy czym, na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 606/18, ją oddalił . Wyrok ten stał się prawomocny od dnia 15 listopada 2018 r. Powyższe wskazuje, że Wojewoda nie działa w niniejszej sprawie przewlekle. Postępowanie zostało bowiem zawieszone na wniosek skarżącego w dniu 19 września 2014 r. Instytucja zawieszenia postępowania przerywa zaś tok postępowania administracyjnego, naruszając jego ciągłość (zob. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989 r., str. 126). W tym stanie postępowania trwa nadal zawisłość sprawy (lis pendens) ale jego tok ulega wstrzymaniu, sprawa "spoczywa" bez biegu, w zasadzie nie są wówczas podejmowane czynności procesowe i nie biegną terminy (zob. Z. Resich, Zawieszenie i umorzenie postępowania, s. 67). Zgodnie przy tym z art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Z kolei, uchylenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji Wojewody z dnia 31 stycznia 2018 r. o umorzeniu przedmiotowego postępowania na podstawie art. 98 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie nastąpiło decyzją z dnia 31 stycznia 2018 r., która została następnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Powyższe powodowało, zgodnie z art. 64c § 4 p.p.s.a., że organ, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, zobowiązany był przekazać sądowi sprzeciw od decyzji wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy. Ponadto, wynik dokonanej przez Sąd kontroli miał niewątpliwie wpływ na dalsze losy prowadzonego w sprawie postępowania. Przy tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 606/18, oddalił sprzeciw wniesiony przez skarżącego od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 stycznia 2018 r. Wyrok ten stał się prawomocny od dnia 15 listopada 2018 r. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. wniesioną w niniejszej sprawie, jako niezasadną oddalił. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.