II SAB/Gd 128/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi B. K. i J. K. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżących B. K. i J. K. o udostępnienie informacji publicznej zawartego w piśmie z dnia 25 kwietnia 2018 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny, 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżących B. K. i J. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. K. i J. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy w udostępnieniu informacji publicznej określonej we wniosku J. K., B. K., I. K., S.K. i M.K. z dnia 25 kwietnia 2018 r., domagając się zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej w terminie 7 dni od wydania wyroku, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym oraz wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem datowanym na dzień 25 kwietnia 2017 r. (wpływ do organu w dniu 25 kwietnia 2018 r.) skarżący wnieśli o udostępnienie, w trybie informacji publicznej, kopii decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla działki nr [..], położonej w obrębie K., gmina K. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy w piśmie z dnia 8 maja 2018 r. odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej wskazując, że z akt sprawy dotyczącej warunków zabudowy dla wskazanej działki nie wynika, aby skarżący byli stronami tego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucili działaniu organu naruszenie art. 6, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 oraz art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej jako u.d.i.p, wskazując, że organ wbrew ww. regulacjom nie wydał żadnego z określonych w nim rozstrzygnięć służących załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przy czym zauważyli, że jednocześnie w odpowiedzi na wniosek organ nie zakwestionował faktu, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, lecz w niezrozumiały sposób powołał się na przesłankę interesu prawnego w sytuacji, gdy nie jest to warunkiem udzielenia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stając na stanowisku, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Zdaniem Wójta fakt, że określona informacja została zawarta w treści decyzji administracyjnej nie jest wystarczający do uznania jej za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Zauważył, że prawo udostępniania dokumentów dotyczy wyłącznie dokumentów urzędowych zawierających informacje publiczną, zaś decyzje administracyjne rozstrzygają sprawy indywidualne, które w większości wypadków nie dotyczą spraw o takim charakterze. W konsekwencji, skoro wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, nie stosuje się przepisów u.d.i.p. i nie ma możliwości wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem organ administracji dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy czym wyjaśnić należy, że sąd ocenia zasadność skargi na bezczynność na dzień jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej u.d.i.p., polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia takiej informacji nie podejmuje tej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Jedynie w przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Jak wynika z przepisów u.d.i.p. realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1, po drugie adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 tej ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, stanowiąc realizację zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji. W niniejszej sprawie skarżący zwalczają bezczynność organu w zakresie rozpoznania ich wniosku zawartego w piśmie z dnia 25 kwietnia 2017 r. o udostępnienie kopii decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla działki nr [..]. Przy tym, wyjaśnić należy, w świetle okoliczności wynikających z akt sprawy Sąd przyjął, że data umieszczona na wniosku skarżących "25.04.2017" stanowiła wynik oczywistej omyłki, albowiem pieczęć potwierdzająca wpływ wniosku do organu wskazuje na rzeczywistą jego datę, tj. 25 kwietnia 2018 r., co potwierdzili skarżący w treści skargi. W ocenie Sądu żądana przez stronę skarżącą informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskiwania informacji publicznej, w tym uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych oraz dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.). W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wskazano informacje publiczne podlegające udostępnieniu, wśród których możemy wyróżnić informacje dotyczące danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy u.d.i.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że decyzje administracyjne wydawane przez organy administracji publicznej, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, należą niewątpliwie do informacji o danych publicznych i stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy (por. wyroki NSA: z dnia 11 listopada 2013 r., I OSK 1558/13; z dnia 5 września 2013 r., I OSK 894/13; z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 2157/12; z dnia 14 czerwca 2012 r., I OSK 609/12; wyroki WSA: w Krakowie z dnia 4 czerwca 2014 r., II SAB/Kr 127/14; w Gdańsku z dnia 8 maja 2014 r., II SAB/Gd 11/14; w Lublinie z dnia 9 stycznia 2014 r., II SAB/Lu 698/13; w Opolu z dnia 5 grudnia 2013 r., II SAB/Op 72/13; w Olsztynie z dnia 9 maja 2013 r., II SA/Ol 206/13; w Łodzi z dnia 27 listopada 2014 r., II SAB/Łd 149/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organem władzy publicznej wykonującym zadania publiczne jest wójt gminy jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, zatem jest on obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, która znajduje się w jego posiadaniu, co w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, organ zobowiązany był do udostępnienia żądanej informacji obejmującej kopię wydanych warunków zabudowy dla działki nr [..] obręb K., Gmina K. Podkreślić przy tym należy, że dostęp do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym do decyzji administracyjnych, wbrew stanowisku organu, służy właśnie podmiotom, które nie są lub nie były stronami postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2009 r., I OSK 485/09, LEX nr 571038). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje natomiast bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jak wynika z akt niniejszej sprawy Wójt Gminy uznawszy, że skarżący nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją, której udostępnienia się domagają, pismem z dnia 8 maja 2018 r. odmówił udostępnienia żądanej kopii decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [..]. Organ nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), poprzestając jedynie na piśmie informującym. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił dodatkowo, że żądane informacje nie mają waloru informacji publicznej. W ocenie Sądu pisemnej odpowiedzi Wójta nie sposób zakwalifikować jako decyzji o odmowie udzielenia informacji, stosownie do art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Ustalenie, że organ nie wydał decyzji o odmowie udzielenia informacji, ani też tej informacji nie udzielił w ustawowym terminie, ani nie poinformował wnioskodawcy o przyczynach opóźnienia w realizacji wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), uzasadnia ocenę, że organ pozostawał w bezczynności. W świetle powyższego, skoro do dnia wydania przedmiotowego wyroku wniosek strony skarżącej nie został załatwiony w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p., a skierowane do strony pismo z dnia 8 maja 2018 r. nie odpowiada prawu oznacza to, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie ustała także po wniesieniu skargi. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżących z dnia 25 kwietna 2018 r. Przy tym podkreślić należy, że zobowiązanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p.- co zasady - nie oznacza bezwzględnego nakazu uwzględnienia zgłoszonego żądania. Przyjęcie, że dane informacje stanowią informację publiczną nie wyklucza, że w treści poszczególnych, wnioskowanych dokumentów znajdą się informacje, których ujawnienie na podstawie u.d.i.p. podlegać będzie wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania adresat wniosku może załatwić wniosek pozytywnie (udostępniając informację publiczną) albo negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Należy przy tym mieć jednak na uwadze, że nie wszystkie informacje publiczne z uwagi na ich charakter mogą podlegać utajnieniu. Do tego rodzaju informacji zalicza się między innymi treść decyzji administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2013 r., I OSK 1988/13, i z dnia 27 sierpnia 2014 r., I OSK 169/14, dostępne na stronie https:orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając bezczynność organu Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględnił bowiem, iż wprawdzie organ nie udzielił żądanej informacji publicznej, jednocześnie jednak nie zignorował wniosku strony, na piśmie przedstawiając swoje stanowisko w sprawie. Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt 2 sentencji. Powyższa ocena skutkowała także oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny. Okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczność dyscyplinowania organu w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 100 zł, o czym orzekł w pkt 4 sentencji. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.