II SAB/Gd 130/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w G. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Wspólnota Mieszkaniowa wniosła skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2018 r. nakazującą stronie rozbiórkę wiaty śmietnikowej znajdującej się na terenie nieruchomości przy ul. S. w G. (działka nr [..], obr. K.). W uzasadnieniu podniosła, że pismem z dnia 26 kwietnia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej do uzupełnienia odwołania o czytelne podpisy osób, które się pod nim podpisały w terminie 7 dni od doręczenia niniejszego pisma. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził bowiem, że podpisy na wskazanym odwołaniu są nieczytelne i nie można jednoznacznie stwierdzić kto podpisał odwołanie. Organ pouczył również, że w nieuzupełnienie braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej nie uzupełnił wskazanych przez organ braków z uwagi na fakt, że w jego ocenie nie stanowiły one braków formalnych odwołania, a z jego treści jednoznacznie wynikało kto je podpisał. Podpisy złożone na odwołaniu natomiast stanowiły rzeczywiste podpisy upoważnionych osób i nie mogły zostać w żaden inny sposób złożone. Zatem w ocenie strony wskazane przez organ braki nie stanowiły braków formalnych w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Pismem z dnia 4 września 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował Wspólnotę Mieszkaniową o pozostawieniu w/w odwołania bez rozpoznania z uwagi na brak odpowiedzi na pismo z dnia 26 kwietnia 2018 r. W ocenie skarżącej, wskazane rozstrzygnięcie jest błędne i organ powinien rozpoznać w/w odwołanie, bowiem jest ono kompletne, spełnia wszystkie wymagania ustalone w przepisach prawa i nie zawiera braków formalnych w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Wobec powyższego nie zachodziły przesłanki wskazane w/w przepisie, które dawałyby organowi możliwość pozostawienia odwołania bez rozpoznania, a zatem zaistniała bezczynność organu, który powinien był rozpatrzyć odwołanie. Dlatego 21 września 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa wniosła ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym żądała niezwłocznego rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, z zachowaniem zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Powyższe ponaglenie nie wywołało oczekiwanego przez skarżąca skutku. Zdaniem skarżącej bezskuteczny upływ terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania obliguje organ do zastosowania art. 134 k.p.a. W postępowaniu odwoławczym zgodnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 3088/15 nie ma zastosowania instytucja przewidziana w art. 64 k.p.a. Przepis ten nie daje podstaw do pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Wobec powyższego bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie w całości, a organ powinien zostać zobligowany do rozpatrzenia odwołania skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że po otrzymaniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2018 r. nakazującą stronie rozbiórkę wiaty śmietnikowej znajdującej się na terenie nieruchomości przy ul. S. w G. stwierdzono, że podpisy na odwołaniu są nieczytelne. Ponadto, mając na uwadze treść pisma, nie można było jednoznacznie stwierdzić, kto podpisał to odwołanie (czy i którzy członkowie Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej). W związku z powyższym organ odwoławczy przesłał członkom Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, tj. Panu T. F., Panu P. P. i Panu B. A. potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię odwołania z dnia 22 marca 2018 r. i jednocześnie wezwał, na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, do uzupełnienia odwołania o czytelny podpis osób, które się pod nim podpisały, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania. Ponadto zwrócił się do adresatów z prośbą o przekazanie informacji kto, na dzień dzisiejszy, wchodzi w skład Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej. W przypadku zmiany członków Zarządu Wspólnoty o przesłanie kopii aktualnej uchwały w tym zakresie. Jednocześnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że nieuzupełnienie wskazanego braku w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Powyższe wezwanie zostało doręczone każdemu z adresatów, członków Zarządu Wspólnoty, w dniu 27 kwietnia 2018 r. W związku z brakiem odpowiedzi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 4 września 2018 r. poinformował Pana T. F., Pana P. P. i Pana B. A. o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania. Wobec powyższego organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018, 2107 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, 1302 t.j.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Badając wymogi formalne skargi sąd uznał, że w niniejszej sprawie zostały one spełnione. Pismem datowanym na 18 września 2017 r. (winno być18 września 2018 r. – uwaga sądu) skarżąca wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na niezałatwienie odwołania w terminie. Wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu dopuszczalne jest po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 t.j.; dalej k.p.a.). Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). W myśl definicji ustawowych określonych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa ani w terminie wyznaczonym dodatkowo zgodnie z art. 36 tej ustawy. Sąd kontrolujący legalność działań administracji zobowiązany jest zatem, przy ocenie zarzutu bezczynności organu zbadać, czy organ załatwił sprawę w określonym prawem terminie. Analizując całokształt okoliczności ujawnionych w niniejszej sprawie sąd doszedł do wniosku, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie pozostawał w bezczynności załatwiając odwołanie skarżącej. Kwestie terminów załatwiania spraw regulują przepisy rozdziału 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego pod nazwą "Załatwianie spraw". Zgodnie z ogólną wytyczną zawartą w art. 35 § 1 k.p.a. sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Organ administracji publicznej powinien prowadzić więc postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepis ten należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 k.p.a. traktować jako terminy maksymalne. Długość terminu załatwienia danej sprawy zależy od jej charakteru. Zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (np. danych z ewidencji, rejestrów). Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinny być załatwiane przez organ pierwszej instancji nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, organ powinien załatwić taką sprawę nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia jej wszczęcia, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Chronologia czynności procesowych podejmowanych po wniesieniu przez skarżącą odwołania wskazuje, że po doręczeniu organowi odwoławczemu w dniu 27 marca 2018 r. odwołania wraz z aktami sprawy organ ten pismem z dnia 26 kwietnia 2018 r. wezwał skarżącą miedzy innymi do uzupełnienia odwołania o czytelny podpis osób, które się pod nim podpisały, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Pismo to zostało doręczone adresatom w dniu 27 kwietnia 2018 r. W dniu 4 września 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił skarżącą o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania z uwagi na brak odpowiedzi na pismo z dnia 26 kwietnia 2018 r. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w zaistniałych w sprawie okolicznościach organ odwoławczy postąpił zgodnie z prawem, inaczej mówiąc czy prawidłowo załatwił sprawę i nie pozostaje w bezczynności, czy też odwołanie skarżącej nie zostało załatwione w przewidzianym prawem terminie. W pierwszej kolejności należy jednak ustalić, czy odwołanie skarżącej posiadało braki formalne. Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (§2). Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (§3). Z powyższego przepisu wynika, iż podanie (w tym także odwołanie) winno wskazywać osobę, od której pochodzi i jej podpis. W treści odwołania skarżącej z dnia 22 marca 2018 r. nie wskazano w sposób czytelny członków zarządu reprezentujących Wspólnotę Mieszkaniową. Zostało ono opatrzone jedynie nieczytelnymi podpisami. Zatem w ocenie sądu brak formalny tego odwołania polegał na tym, iż z jego treści nie wynika kto je sporządził, nie wypełniając tym samym warunków określonych w art. 63 § 2 i § 3 k.p.a. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż nieopatrzenie odwołania podpisem stanowi w istocie o jego braku formalnym, a nie o niedopuszczalności środka zaskarżenia uzasadniającym stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 3 września 2008 r., II OSK 978/07, LEX nr 516020; z 26 października 2011 r., I OSK 1866/10, LEX nr 1069628; z 13 marca 2014 r., I OSK 1878/13, LEX nr 1766175; z 3 lutego 2015 r., I OSK 1269/13, LEX nr 1650846; z 20 sierpnia 2015 r., I OSK 2792/13, LEX nr 1794892; z 14 stycznia 2016 r., I OSK 1049/14, LEX nr 2032671). Redakcja normy zawartej w art. 63 § 1 k.p.a. w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że ustawodawca odwołanie traktuje jako rodzaj podania, co oznacza, że wszelkie regulacje dotyczące braków formalnych podania odnieść należy także do odwołań. Ustawodawca przyczyny niedopuszczalności tego środka zaskarżenia wiąże z innymi przypadkami. Mianowicie zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze przedmiotowym obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka albo wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Ograniczenie przedmiotowe i podmiotowe regulacji niedopuszczalności odwołania unormowane w art. 134 k.p.a. wynika z odrębności regulacji czynności procesowej wniesienia odwołania. Pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania to dwie odrębne instytucje procesowe. Za nie znajdującą żadnych podstaw zatem uznać należy wykładnię, która niedopuszczalność odwołania wiązałaby z jego brakami formalnymi. Wobec powyższego zasadnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po stwierdzeniu braków formalnych odwołania skarżącej wezwał na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej do uzupełnienia odwołania o czytelne podpisy osób, które się pod nim podpisały w terminie 7 dni i na skutek braku odpowiedzi na powyższe wezwanie pozostawił odwołanie bez rozpoznania. Zatem w ocenie sądu organ nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżącej i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.