II SAB/Gd 136/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Górska WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. A. wniosło skargę na bezczynność Burmistrza Miasta. w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 30 marca 2016 r. Zarzucono w skardze naruszenie art 61 ust 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 z e zm.) oraz art. 1 ust. 1, art 5 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dni 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058). Skarżące stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie burmistrza do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia grzywny w wysokości 5.000 zł. Jak wynika z uzasadnieniu skargi w dniu 30 marca 2016 r. skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: wskazanie wysokości oraz formy pomocy publicznej udzielonej w latach 2006-2016 B. D. przez lub za pośrednictwem Urzędu Miejskiego lub Burmistrza, z rozbiciem na poszczególne lata: przekazanie kopii papierowej dokumentacji potwierdzającej spełnienie przez B. D. warunków przyznania, mu pomocy publicznej w celu przygotowania zawodowego młodocianych tj. warunków określonych w ort. 70 b. pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Wskazał skarżący, że w pisemnej odpowiedzi z dnia 12 kwietnia 2015 r. organ poinformował, że B. D. nie korzystał z pomocy publicznej, jednakże na podstawie innych dokumentów twierdzi stowarzyszenie, że udzielona odpowiedź nie jest zgodna ze stanem faktycznym. Następnie skarżący uzasadniając żądanie powołał się na prawo do informacji publicznej zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP i skonkretyzowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wskazuje, że w udostępnionym przez burmistrza wykazie osób fizycznych i prawnych korzystających z pomocy publicznej dwukrotnie figuruje B. D., w latach 2007 i 2010. Według skarżącego organ posiada wnioskowane informacje i nie tylko ich nie udostępnia ale też wprowadza w błąd twierdząc o ich braku. Twierdzi o bezprawności działania burmistrza, która ma charakter rażącego naruszenia prawa i uzasadnia żądanie odnośnie wymierzenia grzywny w wysokości takiej, by miała ona charakter prewencyjny. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie. Organ potwierdził, że wnioskiem z dnia 31 marca 2016 r. następującej treści A. zwróciło się o udostępnienie informacji publicznej: 1) Wskazanie wysokości oraz form pomocy publicznej udzielonej w latach 2006 - 2016 r. B. D. przez lub za pośrednictwem Urzędu Miejskiego lub Burmistrza, z rozbiciem na poszczególne lata; 2) Przekazanie mi kopii papierowej dokumentacji potwierdzającej spełnienie przez B. D. warunków przyznania mu pomocy publicznej w celu przygotowania zawodowego młodocianych, tj. warunków określonych w art. 70b 1 pkt 1) i 2) ustawy o systemie oświaty. Wnioskuję szczególnie o przekazanie: - kopii dokumentów potwierdzających, że pracodawca (B. D.) lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania; - kopii dokumentów potwierdzających, że zatrudniony przez B. D. młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1. - kopii stosownej umowy o pracą zawartej pomiędzy B. D. a zatrudnionym przez niego w ramach pomocy publicznej młodocianym." W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia 12 kwietnia 2016 r. udzielił informacji, że w zakresie wskazanym w treści pisma B. D. nie korzystał z pomocy publicznej. Organ wyjaśnił, że podtrzymuje stanowisko zajęte w swoim piśmie, ponieważ analiza zapisów wniosku, w tym wskazane w jej treści przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.) (pkt 2) jednoznacznie przesądzają, że pytającemu chodzi wyłącznie o uzyskanie informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy o systemie oświaty. Organ uważa, że w pkt 1 pytania chodzi stronie o uzyskanie takiej informacji za lata 2006 - 2016. Natomiast pkt 2 w całości jednoznacznie rozstrzyga, że chodzi o pomoc udzieloną na podstawie przepisów w/w ustawy. Wynika to jasno z zapisu o żądaniu uzyskania kopii dokumentów potwierdzających zatrudnianie pracowników młodocianych itp. Burmistrz zwraca uwagę, że sprawa przedmiotowego wniosku była przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku, który postanowieniem z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Gd 88/16 odrzucił skargę stowarzyszenia z przyczyn formalnych. Zdaniem organu ponownie wnosząc skargę w tej samej sprawie skarżący naruszył przepis art. 52 ust. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, rozpatrywanej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Z bezczynnością wynikającą z tej ustawy mamy do czynienia wówczas, gdy organ lub inny podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podejmuje czynności materialno-technicznej udostępniając tę informację, bądź nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania. Natomiast bezczynność organu nie występuje, jeżeli złożony wniosek nie dotyczy informacji publicznej, gdy żądana informacja publiczna nie znajduje się w posiadaniu organu do którego złożono wniosek oraz w sytuacji, gdy udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w trybie szczególnym. Dla oceny zasadności wniesionej skargi należało rozważyć aspekt podmiotowy i przedmiotowy sprawy o udostępnienie informacji publicznej. Informacja podlega bowiem udostępnieniu w trybie u.d.i.p., jeśli spełnione są warunki podmiotowe, czyli żądanie udostępnienia informacji skierowano do podmiotu zobowiązanego w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., oraz przedmiotowe, czyli żądana informacja ma charakter informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. W art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zdefiniowano pojęcie informacji publicznej określając, że jest to każda informacja o sprawach publicznych. Katalog informacji publicznych stworzono w art. 6 u.d.i.p., który jednak ze względu na swój niezamknięty charakter stanowi zasadniczo wskazówkę interpretacyjną, uwzględnianą przy analizowaniu ad casum charakteru informacji. W konsekwencji można przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej wymienione zostały w art. 4 ust. 1 u.i.d.p. i wśród nich znajdują się zarówno organy władzy jak i organy samorządu terytorialnego. Nie ma w rozpoznawanej sprawie wątpliwości co do publicznego charakteru informacji żądanej przez skarżącego oraz co do tego, że podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest Burmistrz Miasta. Żądanie udostępnienia dotyczyło bowiem informacji związanych z majątkiem publicznym - środków publicznych w związku z pomocą publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g u.i.d.p.) uszczegółowioną w punkcie 2 wniosku jako pozostającą w związku z realizacją zadania wynikającego z ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156), na podstawie przepisu art. 70b, który określa warunki i sposób dofinansowania przygotowania zawodowego dla pracodawców, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego. Dotacja ta jest finansowana ze środków Funduszu Pracy (art. 70b ust. 8), a zatem ze środków publicznych, którymi dysponuje i przyznaje w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta), po spełnieniu warunków określonych w ust. 1, w drodze decyzji (art. 70 b ust. 6). Tak więc wniosek stowarzyszenia dotyczył zagadnień z katalogu spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. Należy zauważyć na tle przepisów u.d.i.p., że celem ustawodawcy było zapewnienie obywatelom dostępu do konkretnych informacji o charakterze publicznym, a nie umożliwienie przeprowadzania kompleksowej kontroli funkcjonowania instytucji publicznych lub realizowanych przez nie wszystkich zadań publicznych, do czego powołane są odrębne wyspecjalizowane służby państwowe. Oznacza to, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien być jednoznacznie sprecyzowany, jakiego przedmiotu dotyczy, by można było dokonać jego właściwej weryfikacji w świetle przepisów u.d.i.p. oraz innych ustaw, z których mogą wynikać obowiązki organu zobowiązanego. Z opisanych okoliczności sprawy i konsekwentnego stanowiska organu wynika, że wniosek stowarzyszenia został przez burmistrza odczytany i zrozumiany jako żądanie udostępnienia informacji o pomocy publicznej udzielonej B. D. za konkretne lata, pozostającej w związku z dotacją przewidzianą w art. 70b ustawy o systemie oświaty. Takie też stanowisko wyrażone zostało wcześniej przez ten organ w odpowiedzi na skargę w sprawie sygn. akt II SAB/Gd 88/16 (pismo w aktach administracyjnych). Nie ma zatem podstaw, by pismo organu z dnia 12 kwietnia 2016 r., odpowiadające na wniosek stowarzyszenia z dnia 31 marca 2016 r., podjęte zostało z innej przyczyny, niż brak posiadania informacji publicznej odnoszącej się do przyznania B. D. pomocy publicznej w postaci dofinansowania, o którym mowa w przepisie art. 70b ustawy o systemie oświaty. Z odpowiedzi tej wynika zatem, że nie udzielono B. D. pomocy publicznej w okresie wskazanym we wniosku, obejmującej dofinansowanie ze środków publicznych (w celu przygotowania zawodowego młodocianych). W konsekwencji oznacza to, że organ nie posiada informacji publicznej, której dotyczył tak sformułowany i odczytany przez zobowiązanego wniosek, a na podstawie art. 4 ust. 3 u.i.d.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Podkreślić przy tym należy, że w niniejszej sprawie nie było możliwości, ażeby skarżący doprecyzował wniosek na wezwanie organu, gdyż przepisy u.d.i.p. nie odsyłają do przepisów k.p.a. w celu uzupełnienia podania poprzez jego doprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wniosek o udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie również nie podlega rygorom k.p.a. Czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a., gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (tak też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, dostępnym na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku wadliwego wniosku bądź też odczytanego przez zobowiązanego niezgodnie z intencją wnioskodawcy, może on złożyć kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zawierający niebudzące wątpliwości żądanie. W niniejszej sprawie treść skargi oraz odpowiedzi na skargę co do meritum jest tożsama ze skargą złożoną w sprawie sygn. akt II SAB/Gd 88/16 (zob. dowody w aktach administracyjnych), w której skarga została odrzucona postanowieniem sądu z dnia 1 września 2016 r. Podjęte orzeczenie w sprawie sygn. akt II SAB/Gd 88/16 nie miało wpływu na ocenę możliwości ponownego wniesienia kolejnej skargi, gdyż skarga w sprawie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji wniesienie takiej skargi nie wymaga zachowania terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., a więc niniejsza skarga nie mogłaby być odrzucona z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. Zarzut zgłoszony przez organ w odpowiedzi na skargę nie jest zatem trafny. Jednakże skoro ponownie stowarzyszenie wnosi skargę tej samej treści, w istocie nie polemizując ze stanowiskiem organu co do tego, jak został zrozumiany wniosek o udostępnienie informacji publicznej, sąd uznał wyjaśnienie organu za dostateczne dla przyjęcia udzielenia odpowiedzi na wniosek jako świadczącej o braku bezczynności. Skarga na bezczynność podlega oddaleniu, jeżeli sąd stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organ w bezczynności nie pozostawał. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której organ w terminie 14 dni udzielił odpowiedzi o braku informacji, której domagało się skarżące stowarzyszenie. Jak to już zostało zaznaczone, obowiązek udostępnienia informacji publicznej występuje natomiast wówczas, gdy podmiot zobowiązany jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.i.d.p.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.