II SAB/Gd 136/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi W. Ł. na przewlekłość postępowania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wykonania obowiązku przedłożenia inwentaryzacji robót budowlanych oddala skargę. W. Ł. wniósł skargę na przewlekłość postępowania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie złożonego przez skarżącego odwołania z 10 lutego 2020 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 stycznia 2020 r. stwierdzającej wykonanie przez I.S. i J. H. obowiązku przedłożenia inwentaryzacji robót budowlanych wykonanych przy nadbudowie części budynku mieszkalnego – tarasu przy ul. D. w G. wraz z orzeczeniem technicznym i pozostałą dokumentacją. W uzasadnieniu skarżący zakwestionował zgodność z prawem decyzji organu I instancji powołał się przy tym na wytyczne wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 kwietnia 2008r. sygn. akt II SA/Gd 80/07. W rozstrzygnięciu tym Sąd zobowiązał orzekające w sprawie organy do dokonania dokładnych pomiarów w zakresie bezpośredniego zwymiarowania parametrów niezbędnych do sporządzenia analizy zmian nasłonecznienia na skutek nadbudowy części budynku mieszkalnego – tarasu przy ul. D. w G. Dodał skarżący, że w toku postepowania organ odwoławczy skierował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo z 28 sierpnia 2020 r. zlecając przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie i dokonanie w trybie nadzoru budowlanego zwymiarowania parametrów budynku mieszkalnego -tarasu niezbędnych do sporządzenia analizy zmian nasłonecznienia na skutek nadbudowy części budynku mieszkalnego - tarasu przy ul. D. w G. W ocenie skarżącego wobec uchybienia przez zobowiązanych terminowi do przedłożenia ekspertyzy organy winny w trybie art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego nakazać sporządzenie ekspertyzy na koszt zobowiązanych przez biegłego samodzielnie wybranego. Za wadliwe uznaje skarżący wystosowanie przez organ odwoławczy nakazu przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego organowi pierwszej instancji, gdyż nie istnieje taka potrzeba. Za bulwersujące uznał skarżący wskazanie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że w przypadku przeciwstawienia się przez skarżącego wykonaniu przez pracowników inspektoratu obowiązku nałożonego decyzją ostateczną na właścicieli nieruchomości nr [..] organ ten powinien kierować do właściwych organów zawiadomienia w oparciu o przepisy art. 92 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prezentuje pogląd, że przeciwstawianie się naruszaniu prawa przez organy nadzoru budowlanego powinno być surowo karane nawet karą aresztu lub ograniczenia wolności. Zdaniem skarżącego przepis ten nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zrelacjonował przebieg postępowania i wskazał, że odwołanie skarżącego z 10 lutego 2020 r. od decyzji z 28 stycznia 2020 r. wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 21 lutego 2020 r. wraz z aktami sprawy. Pismem z 13 marca 2020 r., w związku z postępowaniem odwoławczym i w odpowiedzi na wniosek z 17 lutego 2020 r. W. Ł. organ odwoławczy poinformował strony, że w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 - "koronawirusa" i wprowadzonymi z tego powodu ograniczeniami nie jest możliwe udostępnienie akt przedmiotowej sprawy w trybie art. 10 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Niezwłocznie po ustaniu ograniczeń z powodu zagrożenia epidemiologicznego strony postępowania miały zostać pisemnie poinformowane o możliwości i terminie zapoznania się z całością akt I i II instancji dotyczących przedmiotowej sprawy przed podjęciem rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym. W związku z rozpoczęciem biegu terminów administracyjnych z dniem 24 maja 2020 r. pismem z 29 maja 2020 r. organ odwoławczy poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego pisma. Jednocześnie strony zostały zawiadomione, że odwołanie od ww. decyzji zostanie rozpatrzone w terminie 30 dni od dnia, w którym strony zapoznają się z aktami przedmiotowej sprawy i/lub zgłoszą swoje uwagi czy zastrzeżenia bądź od dnia, w którym bezskutecznie upłynie termin przewidziany dla stron w ww. kwestii. Powyższe pismo zostało doręczone zarówno I. S., jak i W. Ł. w dniu 2 czerwca 2020 r., natomiast J.H. (adres zagraniczny, F.) w dniu 23 czerwca 2020 r. W. Ł. zapoznał się z aktami sprawy w dniu 10 czerwca 2020 r. i zadeklarował, że zgłosi ewentualne uwagi w terminie do dnia 24 czerwca 2020 r. Następnie pismem z 20 czerwca 2020 r. wniósł uwagi do zgromadzonego w aktach materiału dowodowego Pismem z 17 lipca 2020 r. organ odwoławczy poinformował strony, że z uwagi na konieczność rozpatrzenia przedmiotowej sprawy z uwzględnieniem wydanych w toku postępowania wyroków sądów administracyjnych i zgłoszonych uwag rozstrzygnięcie w trybie odwoławczym zostanie podjęte w terminie do dnia 31 sierpnia 2020 r. Po przeanalizowaniu całości akt prowadzonego od 1999 r. postępowania w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na wydane w toku tego postępowania prawomocne i wiążące wyroki sądów administracyjnych konieczne jest dokonanie w trybie nadzoru budowlanego dokładnych ustaleń (pomiarów) w zakresie bezpośredniego zwymiarowania parametrów niezbędnych do sporządzenia analizy zmian nasłonecznienia na skutek nadbudowy części budynku mieszkalnego - tarasu przy ul. D. w G. W związku z powyższym pismem z 28 sierpnia 2020 r. organ odwoławczy przesłał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego całość akt I instancji i zlecił, w oparciu o art. 136 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie. W ww. piśmie strony zostały poinformowane, że dalsze działania w przedmiotowej sprawie w trybie odwoławczym zostaną podjęte po zwrocie akt do tutejszego Inspektoratu przez organ I instancji wraz z uzupełnionym materiałem dowodowym. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ odwoławczy dodatkowo wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że podjęte przed wydaniem zaskarżonej decyzji próby dokonania w trybie nadzoru budowlanego dokładnych ustaleń (pomiarów) w zakresie bezpośredniego zwymiarowania parametrów niezbędnych do sporządzenia analizy zmian nasłonecznienia na skutek nadbudowy części budynku mieszkalnego - tarasu przy ul. D. w G. (wymaganych w przedmiotowej sprawie w związku z prawomocnymi i wiążącymi wyrokami sądów administracyjnych) były udaremniane przez skarżącego, W. Ł., który czynnie sprzeciwiał się wejściu na teren jego nieruchomości w celu pozyskania przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego potrzebnych danych i dokonania pomiarów. Z tego powodu w piśmie z 28 sierpnia 2020 r. organ odwoławczy zwrócił uwagę na brak możliwości akceptacji tego rodzaju sytuacji w ramach postępowania w przedmiotowej sprawie, z odpowiednim odniesieniem do art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W wyniku rozpatrzenia zażalenia W. Ł. z 7 września 2020 r. na niezałatwienie w terminie przez organ odwoławczy odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, w oparciu o art. 37 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się bezczynności w ww. sprawie (postanowienie nr z 14 października 2020 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; w skrócie "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak efektywnych działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści ww. przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. – co też w niniejszej sprawie nastąpiło. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt sprawy wynika, że skarżący wypełnił powyższy wymóg formalny – składając ponaglenie z 7 września 2020 r.. Organ wyższego stopnia nie podzielił stanowiska skarżącego o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ odwoławczy. Wskazać więc należy, że zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca. Ponadto organ zobligowany jest do każdorazowego informowania strony w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie. Należało więc przeanalizować chronologię zdarzeń w sprawie w celu ustalenia czy organ dopuścił się przekroczenia ww. terminów w załatwieniu odwołania skarżącego oraz czy prowadzi postępowanie w sposób, który można uznać za przewlekły i zawiniony przez organ. Pozostaje poza sporem, że w sprawie został wydany prawomocny wyrok WSA w Gdańsku w dniu 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 284/10, którego mocą zobowiązano do ponownego sporządzenia analizy nasłonecznienia, z uwzględnieniem rzeczywistych wymiarów i sytuacji w terenie, w celu sprawdzenia zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami warunków technicznych. Dostrzegł Sąd, że takie właśnie wymogi dla analizy określił sam organ administracji w decyzji z 7 stycznia 2003 r. Zdaniem Sądu precyzyjnej oceny w tym zakresie można dokonać jedynie w oparciu o wymiary rzeczywiste. Powyższe oznacza, że dokonanie pomiarów zgodnie ze wskazaniami zawartymi w cytowanym wyroku wymaga od pracowników organu pierwszej instancji możliwości wejścia na teren działki skarżącego. Natomiast z akt sprawy jednoznacznie wynika, że to właśnie postawa i zachowanie skarżącego stanowią jedyną trudność w zakończeniu sprawy, bowiem skarżący w ostatniej chwili informuje organ o braku możliwości uczestnictwa w tej czynności. Z akt sprawy można odnieść wrażenie, że to zachowanie skarżącego powoduje, że do chwili obecnej dokonanie rzeczywistych pomiarów na terenie jego działki nie było możliwe. Skarżący nie współpracując z organem utrudnia szybkie rozpoznanie sprawy natomiast w niniejszej skardze usiłuje odpowiedzialność przerzucić na organ, gdyż w istocie usiłuje doprowadzić do sporządzenia ekspertyzy na koszt inwestorów na podstawie art. 81c Prawa budowlanego. Tymczasem nie będzie to możliwe, gdyż w prawomocnych decyzjach organy już przesądziły tryb w jakim ma zostać sporządzona analiza zacienienia i dostrzec należy, że nawet nie ma wymogu, aby została sporządzona od nowa, a jedynie ma uwzględniać zmiany w nasłonecznieniu spowodowane wykonaniem tarasu. Dodać jedynie należy, że zastosowany przez organy administracji w niniejszej sprawie tryb postępowania z art. 51 Prawa budowlanego wynika z wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2002r., sygn. akt II SA/Gd 1172/99. Trudno oprzeć się wrażeniu, że skarżący czyni wszystko, aby uniemożliwić inwestorom doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ale też takie postępowanie powoduje, że organ z braku wszystkich danych nie jest w stanie określić czy istotnie ta legalizacja jest możliwa, a być może konieczne jest nakazanie robót, które stan zgodności z prawem pozwolą osiągnąć. I nie można się zgodzić ze skarżącym, że wskazanie przez organ odwoławczy na możliwość skorzystania przez organ I instancji z dyspozycji przepisu art. 92 Prawa budowlanego jest wadliwie. Wyjaśnić należy, że w odróżnieniu od wykroczeń określonych w art. 92 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, wykroczenie polegające na utrudnianiu wykonywania określonych ustawą czynności organów administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego (art. 92 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ) może popełnić każdy, kto swoim zachowaniem stwarza przeszkody w ich prawidłowym wykonywaniu przez uprawnione organy, czyli powoduje, że konieczne jest podjęcie przez te organy dodatkowego wysiłku zmierzającego do przezwyciężenia skutków tego zachowania. "Określone czynności", o których mowa w komentowanym przepisie, to w szczególności czynności kontrolne, ale także czynności w ramach prowadzonego postępowania i także te, które tak jak w rozpoznawanej sprawie są udaremniane przez samego skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że konieczne jest dokonanie pomiarów, a ich dokonanie wymaga wejścia na działkę skarżącego, zatem jeśli skarżący w dalszym ciągu będzie utrudniał zrealizowanie pomiarów to organ pierwszej instancji winien skorzystać z możliwości wystąpienia z wnioskiem o ukaranie skarżącego za takie postępowanie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało uznać, że czynności podejmowane przez organ odwoławczy są zarówno zasadne (dążą do ustalenia stanu faktycznego sprawy) jak i spowodowane były okolicznościami niezależnymi od organu (np. brakiem współpracy skarżącego z organami i brak udostępnienia przez niego terenu własnej nieruchomości celem zrealizowania wytycznych z wyroku sądu) Nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Sekwencja przedstawionych czynności procesowych organu w niniejszej sprawie nie wskazuje na opieszałość, nieskuteczność czy nieefektywność podejmowanych przezeń działań skutkujących nieuzasadnionym przedłużaniem terminu załatwienia sprawy, co z kolei prowadzi do wniosku, że organ nie dopuścił się w kontrolowanej sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania. Z przedstawionych wyżej względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić w całości. Stąd orzeczono jak w sentencji wyroku.