II SAB/Gd 14/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Starosty w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. zobowiązuje Starostę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku J. G. z dnia 18 czerwca 2007 r., w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku, 2. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej J. G. kwotę 121, 40 (sto dwadzieścia jeden zł, czterdzieści gr) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie wydania decyzji w zakresie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. W uzasadnieniu skarżąca podała w szczególności, że na przełomie marca i kwietnia 2005 r. S. S., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego wykopał wiosną 2005 r. rów o szerokości kanału przy ujściu ok. 3 m i długości ponad 100 m, którym połączył swoje nieużytki i jezioro P. M. na działce 17/1 z jeziorem P. D.. Starosta, mimo wniosku skarżącej o likwidację opisanego rowu, nie podjął działań zapobiegawczych niszczenia ekosystemu jeziora, oraz nie zbadał celu, zasadności i powodu wykonania przedmiotowego rowu. Wskazała, że Starosta postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2005r. Nr [...], wniosek dotyczący żądania zasypania nielegalnego rowu, przekazał Wójtowi Gminy. W dniu 23 września 2005 r. zorganizowano - bez udziału wnioskodawczyni - oględziny przedmiotowego rowu i następnie Starosta wydał decyzję nr [...] z dnia 11 października 2005 r., w której między innymi, nakazano pogłębić od jeziora P. D. odpływowy rów RJO-1 oraz odtworzyć nieistniejący od ponad 36 lat rów graniczny z działki 16/1. Po wniesieniu odwołania Starosta nie wstrzymał wykonania zaskarżonej decyzji, a z przekazaniem odwołania do wyższej instancji zwlekał do czasu poszerzenia i pogłębienia o 40 cm rowu RJO-1 przez S. S.. Decyzja ta w całości została uchylona przez Wojewodę . Zdaniem skarżącej, Starosta nie podejmował żadnych działań w związku z pismami – skargami, skarżącej z dnia 15. kwietnia 2006r., 2 maja 2006r., 11 maja 2006r., 12 lipca 2006 r., 7 sierpnia 2006r. i 21 maja 2007r. Skutkowało to zniszczeniem zapór (grodzie, groble) tamujących wypływ wody oraz migrację ryb z jeziora pogłębionym rowem RJO-1 pod podkopaną zastawką. Pismem z dnia 26 września 2007 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Starosty, którą Starosta postanowieniem z dnia 16 października 2007 r. przekazał Wójtowi Gminy. Po wniesieniu przez skarżącą zażalenia, Wojewoda postanowieniem z dnia 14 grudnia 2007 r. uchylił postanowienie w całości i przekazał sprawę Straroście celem ponownego rozpatrzenia. Wójt Gminy, po uchyleniu w dniu 4 grudnia 2007 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, drugiej zaskarżonej decyzji z pierwszego wniosku z 2005 r., nie wydał kolejnej. Skarżąca pismem z dnia 20 maja 2008 r. wniosła skargę do Ministerstwa Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Wojewoda po dwukrotnym monicie Biura Kontroli i Audytu Ministerstwa Ochrony Środowiska, bez wnikliwego zbadania zarzutów odpowiedział na skargę pismem z dnia 9 września 2008 r. nr [...]. W piśmie tym zawarto szereg informacji niezgodnych z prawdą. Skarżąca pismem z dnia 15 października 2008 r. wniosła zarzuty, jednakże do dnia 21 lutego 2009 r. nie otrzymała wyjaśnień, ani nie doczekała się podjęcia działań. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie wskazując, że postępowanie w przedmiotowej sprawie miało następujący przebieg: Do Starosty zostały złożone dwa wnioski o wszczęcie postępowania. Wnioskiem z dnia 18 czerwca 2007 r. J. G. domagała się zobowiązania natychmiastowego S. S. do zasypania nielegalnie wykopanego rowu łączącego nieużytki na działce nr 17/1 z jeziorem P. D.. Ponieważ we wniosku wskazała na naruszenie działaniem S. S. stosunków wodnych w rejonie i spowodowane tym szkody, postanowieniem z dnia 16 października 2007 r., na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne, wniosek przekazano Wójtowi Gminy. W wyniku zażalenia J. G., Wojewoda uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wnioskiem z dnia 5 grudnia 2007 r. S. S. domagał się uregulowania stanu prawnego zastawki cementowej wybudowanej przez E. G. na rowie melioracyjnym RJO-1. We wniosku podał, iż poprzez nielegalne piętrzenie wody w jeziorze przez J. i E. G. następuje podtapianie łąki i pola, co powoduje u niego straty wymienione we wniosku. Starosta podał, że w sprawie istnieją więc dwa stany faktyczne, a mianowicie wybudowanie zastawki cementowej na rowie melioracyjnym RJO-1 przez E. G. oraz wykopanie rowu melioracyjnego przez S. S.. S. S. w powyższym wniosku twierdził, iż J. i E. G. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego nielegalnie piętrzą wodę w jeziorze P. D., podtapiając jego łąkę i pole. Piętrzenie wody następuje poprzez wybudowaną przez E. G. zastawkę cementową. Z zebranych dokumentów wynika, iż problem stosunków wodnych w rejonie trwa od ponad 20 lat. E. G. przyznał, iż wykonał zastawkę, co uczynił, jak twierdzi legalnie, a miało to miejsce w pierwszej połowie 1986 r. Powołał się na ustalenia wynikające z protokołu z dnia 6 maja 1986 r., w którym zapisano, iż doszło do porozumienia E. G. i S. S., w wyniku którego E. G. miał wykonać niezwłocznie trwałą zastawę z szerokim przelewem na rzędnej nie przekraczającej o 5 cm obecny stan lustra wody w jeziorze na warunkach uregulowanych uzgodnieniami określonymi w protokole. W 1986 r., kiedy E. G. zbudował zastawkę obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38 poz. 230 ze zm.). Wprawdzie ustawa ta w swej treści nie zawiera określenia "trwała zastawa", nie mniej jednak zasadne jest stanowisko, iż na wybudowanie tego urządzenia wodnego E. G. winien uzyskać pozwolenie wodnoprawne. Żadna ze stron nie przedłożyła decyzji naczelnika gminy zatwierdzającej ugodę. Skoro ugoda nie została zatwierdzona, E. G. winien uzyskać pozwolenie wodnoprawne na wybudowanie zastawy, którego nie posiada, albowiem o nie występował. Same uzgodnienia pomiędzy stronami, a mianowicie E. G. i S. S., dokonane nawet w obecności przedstawicieli stosownych urzędów, wymienionych w protokole z dnia 6 maja 1986 r. nie zastępują obowiązku uzyskania zatwierdzenia ugody lub odpowiednich pozwoleń na wykonanie urządzenia. E. G. nie przedstawił dowodu na legalne wybudowanie zastawki na rowie RJO-1. W świetle powyższego w ocenie organu E. G. zastawę wykonał bez odpowiednich zezwoleń wymaganych przepisami prawa, a więc nielegalnie. Ponieważ E. G. nie posiada pozwolenia wodnoprawnego, organ stwierdził, że należy zastosować tryb przewidziany w art. 64a ust. 2 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 131 ust. 1 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, jednakże przepis art. 64 a stanowi tutaj przepis szczególny, odnoszący się do sytuacji, w której urządzenie wodnoprawne zostało już bez wymaganego pozwolenia wybudowane. E. G. może złożyć wniosek o legalizację urządzenia wodnego, którego to wniosku do chwili obecnej nie złożył. J. G. wnioskiem z dnia 18 czerwca 2007 r. wnosiła o natychmiastowe zobowiązanie S. S.a do zasypania nielegalnie wykopanego rowu łączącego nieużytki na działce nr 17/1 z jeziorem P. D.. We wniosku opisała szkody, jakie w jeziorze spowodowało jego wykopanie. Wniosek J. G. z dnia 18 czerwca 2007 r. postanowieniem z dnia 16 października 2007 r. przekazany został Wójtowi Gminy, a postanowienie Starosty uchylone zostało postanowieniem Wojewody i sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia. Z postanowienia Wojewody z dnia 14 grudnia 2007 r. wynika, iż skoro S. S. wykonał rów bez pozwolenia wodnoprawnego, w pierwszej kolejności należałoby rozważyć celowość i zasadność w przedmiocie dokonania przez niego legalizacji rowu melioracyjnego. Jak wynika z załączonych przez J. G. dokumentów, sprawa nielegalnego wykonania rowu przez S. S. była przedmiotem postępowania przed Sądem Rejonowym w K. Wydziałem Grodzkim. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2007 r. S. S. został uznany winnym popełnienia wykroczenia w postaci wykopania wiosną 2005 r. rowu bez wymaganego zezwolenia i wymierzono mu za to karę nagany. W sprawie sporządzona została opinia przez biegłego sądowego z zakresu budownictwa wodnego, inżynierii środowiska i melioracji wodnych mgr inż. W. S.. Celem opinii było ustalenie: - stanu własności rowu przebiegającego od jeziora P. D. w kierunku jeziora P. M. na działce nr 17/1 w miejscowości R., należącej do S. S., - charakteru tego rowu, czy jest to ciek naturalny, czy urządzenie sztuczne, - czy w świetle ustawy Prawo wodne na wykonanie wyżej wymienionego urządzenia wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Z opinii biegłego sądowego wynika: ciek przebiegający od jeziora P. D. w kierunku jeziora P. M. na działce nr 17/1 obręb L., gmina K. jest własnością S. S.; powyższy ciek jest urządzeniem sztucznym - rowem, na wykonanie rowu zgodnie z ustawą Prawo wodne wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. W świetle powyższych ustaleń wynika, iż S. S. rów będący urządzeniem wodnym, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019, ze zm.) wybudował bez pozwolenia wodnoprawnego. Odnosząc się do kwestii rozważenia celowości i zasadności wykonania przez S. S. rowu melioracyjnego, organ wskazał, iż zgodnie z art. 64 a ust. 2 Prawa wodnego, jeżeli wykonane urządzenie wodne, o którym mowa w ust. 1, nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, po przedłożeniu przez właściciela tego urządzenia dokumentów, o których mowa w art. 131, może wydać decyzję o legalizacji urządzenia, ustalając jednocześnie, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej, wynoszącą 10-krotność opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Gdyby więc przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego, starosta miał uprawnienie do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w celu ustalenia celowości zasadności dokonania jego legalizacji, ustawodawca przewidziałby to w odpowiednim przepisie prawa, którego w ustawie nie ma. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują w art. 61 § 1, iż postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z sugestią Wojewody, postępowanie musiałoby zostać wszczęte z urzędu, do czego zdaniem Starosty nie ma podstawy materialnoprawnej. Starosta podniósł, iż rozważenie celowości i zasadności legalizacji rowu musiałoby się wiązać ze znacznymi kosztami, które należałoby ponieść na wykonanie ekspertyzy przez odpowiedniego rzeczoznawcę i w takiej sytuacji koszty te musiałby ponieść organ, a nie można wykluczyć, że strona nie wystąpi formalnie o legalizację, zaś organ, jakim jest starosta nie może legalizacji dokonać z urzędu. Skoro przepis art. 64 a ust. 2 Prawa wodnego stanowi, że organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może wydać pozwolenie wodnoprawne, to ocena, czy istnieje ku temu celowość i zasadność nastąpi na podstawie dokumentów, które należy załączyć do wniosku. S. S. nie domaga się legalizacji rowu, który jest urządzeniem sztucznym, co stwierdził biegły w postępowaniu sądowym. W świetle przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne organ, jakim jest Starosta nie może z urzędu wszcząć postępowania o legalizację urządzenia wodnego, albowiem przewidziany jest tu tryb określony w art. 131 Prawa wodnego. Ponadto, przed Wójtem Gminy od 2005 r. na wniosek E. G.a toczy się postępowanie na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne w sprawie zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich (jezioro P. D.) spowodowanej wykopaniem przez S. S. rowu melioracyjnego bez wymaganego pozwolenia. Postępowanie to nie zostało zakończone (notatka służbowa z dnia 13 marca 2009 r.). W ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zmianami) kompetencje starosty zostały ściśle określone i tylko w ramach tych kompetencji może on wydać decyzję. W swoim wniosku J. G. domagała się natychmiastowego zobowiązania S. S. do zasypania nielegalnie wykopanego rowu. Na wybudowanie rowu melioracyjnego, niepołożonego w granicach parku narodowego, rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych oraz ich otulin wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, niewymagane jest natomiast pozwolenie na budowę ani zgłoszenie do właściwego organu (starosty). Prawo wodne nie zawiera regulacji prawnej dającej staroście kompetencje w zakresie wydawania decyzji nakazujących rozbiórkę urządzeń wodnych wybudowanych bez pozwolenia wodnoprawnego i zastosowanie mają tu przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zmianami). Przyjmując natomiast, iż rów nie jest budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego, sprawa związana z żądaniem jego zasypania nie może być przedmiotem postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w związku z czym nie można było wniosku J. G. temu organowi przekazać stosownie do art. 65 kpa. Prawo wodne nie przyznaje staroście kompetencji także w zakresie nakazywania likwidacji urządzeń wodnych, co do których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, czy zgłoszenie do właściwego organu. Zgodnie z art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II SA/GL 8/2008, LexPolonica nr 1960798). Biorąc pod uwagę, iż wydanie decyzji w sprawie o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie należy zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne do Wójta Gminy, wniosek J. G., gdyby w tym przedmiocie nie toczyło się postępowanie, mógłby zostać przekazany temuż organowi. Ponieważ jednak przez Wójtem Gminy toczy się już od 2005 r. na wniosek E. G. (pełnomocnika J. G.) postępowanie, o którym mowa w art. 29 ustawy Prawo wodne, organ właściwy, jakim jest Wójt Gminy dokona oceny zasadności wydania decyzji zgodnie z art. 29 ust. 3 cytowanej ustawy. O toczącym się postępowaniu E. G. wie, ponieważ wszczęte zostało na jego wniosek i stosowna decyzja wydana zostanie w tym postępowaniu. E. G., co wynika z akt sprawy był informowany w przedmiocie kompetencji, jakie stosownie do ustawy Prawo wodne posiada starosta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga J. G. zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów - między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Z okoliczności sprawy i treści skargi wniesionej do Sądu wynika, że skarga na bezczynność Starosty dotyczy niezałatwienia przez ten organ sprawy z wniosku J. G. z dnia 18 czerwca 2007 r., skierowanego do Starosty (data wpływu do organu 19 czerwca 2007 r.), w którym strona domaga się natychmiastowego zobowiązania S. S. do zasypania nielegalnie wykopanego rowu łączącego nieużytki na działce nr 17/1 z jeziorem P. D.. Do wniosku dołączono: kopię prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w K. Wydziału VI Grodzkiego z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt [...], uznającego S. S. winnym popełnienia wykroczenia z art. 192 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019, ze zm.), to jest wykopania w 2005 r. rowu melioracyjnego połączonego z jeziorem P. D. bez wymaganego zezwolenia oraz opinię biegłego Sądu Okręgowego mgr inż. W. S. (vide: wniosek w aktach administracyjnych). Pozostaje przy tym poza sporem, że przed Wójtem Gminy toczy się od 2005 r., z wniosku E. G. z dnia 6 kwietnia 2005 r. dotyczącego nielegalnego wybudowania rowu melioracyjnego, skutkiem czego dochodzi do obniżenia lustra wody jeziora P. (przekazanego prawomocnym postanowieniem Starosty z dnia 4 sierpnia 2005 r. Nr [...]), postępowanie administracyjne w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne w sprawie zmiany stanu wód na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich (jezioro P. D.) spowodowanego wykopaniem przez S. S. rowu melioracyjnego łączącego jezioro P. D. z jeziorem P. M. (vide: postanowienie Starosty, postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 stycznia 2006 r. w aktach administracyjnych [...]). Postanowieniem z dnia 16 października 2007 r., Nr [...] Starosta przekazał wniosek z dnia 18 czerwca 2007 r. zgodnie z kompetencją Wójtowi Gminy, odwołując się do treści art. 29 ustawy Prawo wodne i kwestii zmiany stanu wodnego na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Na skutek zażalenia wniesionego przez J. G., postanowieniem z dnia 14 grudnia 2007 r., Nr [...] Wojewoda uchylił opisane wyżej postanowienie w całości i sprawę przekazał Staroście do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu na brak ustaleń jaki charakter miały prace na działce nr 17/1, jaki charakter ma opisywany rów oraz nieprzeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia 18 czerwca 2007 r. Do dnia rozprawy przed Sądem nie zapadło w sprawie przedmiotowego wniosku skarżącej żadne rozstrzygnięcie, a więc w ocenie Sądu sprawa jest w toku a organ pozostaje w zwłoce w jej załatwieniu. Podstawę rozstrzygnięcia niniejszej skargi stanowią przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071, ze zm.), w zakresie regulacji terminów załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Zważyć należy, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa). W myśl art. 104 § 1 kpa, przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). W sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w zakreślonych powyżej terminach, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z bezczynnością organu. Ustawowe terminy załatwienia spraw określone w art. 35 § 3 kpa mogą być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1 kpa, bądź mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 § 2 kpa. W artykule 36 § 1 kpa wskazano, iż o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W okolicznościach niniejszej sprawy obowiązek powyższy bezspornie nie został spełniony. Zwłoka w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 36 kpa powstaje wówczas, gdy organ administracji publicznej nie załatwił sprawy niezwłocznie (art. 35 § 2) lub w terminach określonych w art. 35 § 3 i 4 kpa. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniała sytuacja objęta dyspozycją art. 37 § 1 kpa, którego zastosowanie stanowi środek zwalczania bezczynności organu administracyjnego. Przewiduje wskazany przepis, iż w przypadku stwierdzenie bezczynności organu zachodzi możliwość podjęcia określonych działań dyscyplinujących organ administracji do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego strona może wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Jednocześnie, stosownie do art. 37 § 2 kpa, organ administracji wyższego stopnia, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy. Opisana czynność miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, z tym zastrzeżeniem, że pismo E. G., jak wynika z akt sprawy, pełnomocnika J. G., z dnia 15 października 2008 r., skierowane bezpośrednio do organu II instancji (w obowiązującym wówczas stanie prawnym kompetencje te przysługiwały Wojewodzie) i zarzucające bezczynność Staroście, w okolicznościach uchylenia postanowienia Starosty o przekazaniu przedmiotowego wniosku postanowieniem Wojewody z dnia 14 grudnia 2007 r., pozostało bezskuteczne, ponieważ Wojewoda w ogóle go nie rozpatrzył, ani pozytywnie ani negatywnie. Wcześniejsze pismo, z dnia 20 maja 2008 r. skierowane było do Ministerstwa Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych i przekazane zostało do rozpatrzenia w trybie skargowym Wojewodzie emu, który pismem z dnia 9 września 2008 r. skierowanym do J. i E. G. poinformował, że nie stwierdził uchylania się przez Starostę "z podejmowania czynności urzędowych zmierzających do rozwiązania konfliktu" powstałego skutkiem wybudowania przez właścicieli sąsiednich nieruchomości (G., S.) budowli i urządzeń wodnych naruszających stosunki wodne. W ocenie Sądu, złożenie wskazanego pisma z dnia 15 października 2008 r., mimo iż nie zostało nazwane wprost "zażaleniem" wyczerpuje tryb przewidziany w art. 37 kpa, poprzedzający wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Regulacja art. 52 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje, iż skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zatem, wniesienie przez skarżącą (reprezentowaną przez ojca) pisma stanowiącego według Sądu zażalenie na bezczynność organu I instancji, do organu II instancji, wyczerpuje opisany wyżej tryb. Zdaniem Sądu, argumenty Starosty podniesione w odpowiedzi na skargę, odnoszące się do przebiegu postępowania wraz z oceną braku kompetencji do podjęcia decyzji zgodnie z wnioskiem, nie mogą zasługiwać na aprobatę jako sposób załatwienia sprawy administracyjnej. Podkreślenia wymaga, że przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy administracyjnej mogą mieć charakter obiektywny lub powstać z winy organu. Okresy opóźnień powstałe z przyczyn niezależnych od organu, o czym mowa w art. 35 § 5 kpa, spowodowane są działaniem czynników, na które organ nie miał wpływu. Można do nich zaliczyć zarówno działanie sił przyrody, jak i działanie lub zaniechanie innych organów, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Takie okoliczności w niniejszej sprawie jednak nie zaistniały. Wskazywane przez organ okoliczności, w tym toczące się postępowanie przez Wójtem Gminy oraz jak twierdzi Starosta, brak kompetencji do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie opisanego wniosku nie mogą stanowić, w ocenie Sądu, obiektywnej przeszkody uzasadniającej przekraczanie dopuszczalnych terminów dla załatwienia sprawy, przewidzianych w przytoczonych wyżej przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Na poparcie tej tezy przytoczyć można stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1999 r. w sprawie sygn. akt V SAB 147/99 (Baza orzeczeń LEX nr 50019), w którym stwierdza się, że okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny (np. zawieszenie postępowania wiążące się z wątpliwościami kompetencyjnymi w sprawie; nie wystarcza natomiast wdanie się w korespondencję wyjaśniającą wątpliwości, bez podejmowania czynności proceduralnych). W niniejszej sprawie kwestia wniosku strony z dnia 18 czerwca 2007 r. nie została rozstrzygnięta w żaden sposób, pozytywny ani negatywny. Sąd zwraca uwagę, że sprawa przekazania wniosku według właściwości po uchyleniu postanowienia przez Wojewodę postanowieniem z dnia 14 grudnia 2007 r. Nr [...] wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tym bardziej, że do wniosku dołączone zostały dowody, którymi organ nie dysponował przekazując poprzedni wniosek strony. Zgodzić się można natomiast z treścią odpowiedzi na skargę w tym zakresie, że kompetencji Starosty do nakazania rozbiórki urządzeń wodnych, wykonanych bez pozwolenia wodno-prawnego, nie można wywodzić z art. 140 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego. Istotnie, jak wskazał wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1814/04 (Baza orzeczeń Lex nr 190576) byłby to klasyczny przykład domniemania kompetencji organu, naruszający zasady demokratycznego państwa prawnego i legalizmu wyrażone w art. 2 i 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej w tym również organy administracji publicznej mogą działać jedynie tam, gdzie prawo (ustawy) je do tego upoważnia i w formach tam przewidzianych. Gdyby ustawodawca chciał powierzyć staroście kompetencje do nakazywania rozbiórki urządzeń wodnych, to mógł to uczynić w art. 140 ust. 3 Prawa wodnego. Zresztą przykładów przepisów kompetencyjnych w tej ustawie jest więcej np. art. 29 ust. 3, 68 ust. 3, 83 ust. 2, 85 ust. 3 i 4, 86 ust. 1, 107 ust. 7. Adresatem przepisu art. 64 ust. 5 Prawa wodnego jest "zakład, który wzniósł urządzenie wodne bez wymaganego pozwolenia wodno-prawnego", czyli zgodnie z terminologią Prawa budowlanego - inwestor, a nie starosta. Pojęcie "urządzenia wodnego " zgodnie z art. 9 ust. 19 Prawa wodnego w zasadzie odpowiada pojęciu "budowli" w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto należy wziąć pod uwagę przepisy art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 62 ust. 2 Prawa wodnego, w których ustawodawca określił wzajemne relacje pomiędzy oboma ustawami w zakresie ich obowiązywania. Tak wyrażony pogląd w ocenie Sądu pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym, w którym art. 65 ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne został wprawdzie uchylony na podstawie art. 1 pkt 39 noweli z dnia 6 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 130, poz. 1087), lecz w to miejsce utworzono nową jednostkę redakcyjną, art. 64a. W ust. 1 tego dodanego przepisu ustawodawca powtórzył dotychczasową regulację z art. 65 ust. 5 przewidując, że zakład, który wykonał urządzenie wodne bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego jest zobowiązany do jego rozebrania na własny koszt, dodając przy tym ust. 2, w którym rozbiórkę na koszt inwestora zastąpiono obowiązkiem legalizacji na określonych w nim warunkach. W związku z powyższym, starosta jako organ właściwy dla wydania pozwolenia wodnoprawnego (art. 140 ust. 3 ustawy Prawo wodne) oraz dla legalizacji samowolnie wykonanego urządzenia wodnoprawnego (art. 64a) w pierwszej kolejności przeprowadzić musi postępowanie wyjaśniające co do charakteru popełnionej przez S. S. samowoli, w tym ustalając zakres wykonanych przez niego robót również dla oceny, czy właściwym w sprawie może być organ nadzoru budowlanego (art. 62 ust. 2 Prawa wodnego), a następnie dokonać oceny zebranego materiału i dopiero podjąć rozstrzygnięcie właściwe dla ustalonego stanu faktycznego, nie wyłączając możliwości określonej w art. 105 ust. 1 kpa, o ile przesłanki bezprzedmiotowości zostałyby należycie umotywowane okolicznościami sprawy. Wskazać trzeba, oceniając zawartość akt administracyjnych i sądowych, że wymiana pism między różnymi organami, kierowanie niezałatwiających niczego pism do strony i wreszcie do Sądu, z ustaleniami i rozważaniami prawnymi, nieobjętych kontrolą instancyjną ani sądową, nie stanowi o załatwieniu sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa, jak i pozostaje w sprzeczności z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA 105/00, Baza orzeczeń LEX nr 53462). Bezczynność Starosty do załatwienia sprawy administracyjnej z wniosku skarżącej, do czego jest zobowiązany w myśl obowiązujących przepisów postępowania, powoduje niezałatwienie sprawy w terminie. Mając na uwadze powyższe okoliczności i uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na wniosek złożony przez pełnomocnika skarżącej, stosownie do przepisu art. 200 i art. 205 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, ustalając, że na poniesione koszty składa się uiszczony wpis sądowy oraz zwrot kosztów dojazdu na rozprawę, ogółem w kwocie 124,20 zł. W pozostałym zakresie wniosek nie mógł zostać uwzględniony, bowiem wymienione w spisie koszty obejmujące wydatki związane z opłatami pocztowymi i notarialnymi nie mieszczą się w zakresie objętym przepisem art. 205 § 1 wymienionej wyżej ustawy.