II SAB/Gd 145/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi H. L. i M. L. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia zażalenia skarżących H. L. i M. L. z dnia 21 marca 2014 r. wniesionego na postanowienie Starosty z dnia 11 marca 2014 r., nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem, ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących H. L. i M. L. kwotę 374 zł (trzysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. H. L. i M. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego - w skrócie określanego dalej jako "Kolegium", w sprawie rozpoznania ich zażalenia na postanowienie Starosty z dnia 11 marca 2014 r., nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący wnieśli o zobowiązanie Kolegium do rozpatrzenia zażalenia w terminie 2 tygodni, tj. w terminie określonym w art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647 ze zm.) - dalej określanej w skrócie jako "u.p.z.p.", a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że zgodnie z ustawowym terminem wnieśli zażalenie do Kolegium na powyższe postanowienie Starosty. Zgodnie z informacją uzyskaną przez skarżących, w dniu 4 kwietnia 2014 r. miał miejsce wpływ akt wraz z zażaleniem do Kolegium. Pismem z dnia 6 czerwca 2014 roku (wpływ do organu w dniu 13 czerwca 2014 r.) skarżący wezwali Kolegium do usunięcia naruszenia prawa, jednak Kolegium do dnia wniesienia skargi nie ustosunkowało się do ww. wezwania ani nie wydało postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej uwzględnienie. Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania przyznając, że zażalenie strony nie zostało rozpatrzone, a tym samym organ odwoławczy pozostaje w bezczynności. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta - z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, jednocześnie stwierdzając, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniesienie skargi na bezczynność organu do wojewódzkiego sądu administracyjnego dopuszczalne jest po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej jako "k.p.a.". Z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. wynika bowiem, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarga, stosownie do wymogu wynikającego z ww. przepisów, poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co nastąpiło pismem skarżących z dnia 6 czerwca 2014 r. (data wpływu do organu odwoławczego 13 czerwca 2014 r., pismo w aktach administracyjnych). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Kolegium w rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez skarżących na postanowienie Starosty z dnia 11 marca 2014 r., którym organ I instancji uchylił swoje postanowienie z dnia 31 stycznia 2014 r. i odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nr [...] dotyczącej inwestycji polegającej na budowie 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z bezodpływowymi zbiornikami na ścieki na terenie działki nr [...], położonej w obrębie N., gmina S. Zgodnie z art. 144 k.p.a., w sprawach dotyczących zażaleń, a nieuregulowanych w rozdziale 11. Działu II k.p.a., zatytułowanego "Zażalenia", mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Do terminu załatwienia sprawy polegającej na rozpatrzeniu zażalenia przez samorządowe kolegium odwoławcze - będące organem odwoławczym stosować zatem należy wymogi określone przepisem art. 35 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w art. 35 § 3 k.p.a. (art. 35 § 4 k.p.a.). Do powyżej określonych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Należy przy tym zauważyć również, że terminy określone w art. 35 k.p.a. podlegają liczeniu z uwzględnieniem treści art. 133 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję (postanowienie), obowiązany jest przesłać odwołanie (zażalenie) wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie (zażalenie), jeżeli w tym terminie nie wydał decyzji (postanowienia) w myśl art. 132 k.p.a. Jak wynika z powyższego unormowania, datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania zażalenia przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie zażalenie wraz z aktami sprawy wpłynęło do Kolegium w dniu 4 kwietnia 2014 r. (vide prezentata organu odwoławczego na piśmie przewodnim Starosty z dnia 1 kwietnia 2014 roku, pismo w aktach administracyjnych). Zgodnie z cytowanym powyżej art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 k.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania zażalenia. W tym zatem terminie Kolegium winno było wydać postanowienie, w którym rozstrzygnęłoby przedmiotową sprawę. Termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się od dnia wpływu zażalenia wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji i jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wyda postanowienia w prawem przewidzianym terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym już w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezczynność organu administracji publicznej ma bowiem miejsce wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ ten nie podjął czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji bądź innego aktu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt nie został podjęty, w szczególności czy brak działania organu był zawiniony czy też usprawiedliwiony okolicznościami obiektywnymi. Na gruncie niniejszej sprawy ustawowy miesięczny termin na jej załatwienie, poprzez rozpatrzenie zażalenia skarżących przez Kolegium, liczony według zasady określonej w art. 57 § 3 i 4 k.p.a., upłynął w dniu 5 maja 2014 r. Nierozpatrzenie zażalenia w terminie miesięcznym - przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., trwające do dnia wyrokowania, oznacza stan bezczynności Kolegium, który zresztą jest w niniejszej sprawie bezsporny. Zaznaczyć przy tym należy, że w niniejszej sprawie - dotyczącej rozpatrzenia zażalenia skarżących - nie ma zastosowania wskazywany w skardze termin 2 tygodni na załatwienie sprawy. Jako podstawę prawną dla ustalenia tego terminu skarżący wskazali art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. Z kolei, według art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu skarżący błędnie utożsamiają termin na zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający z terminem na rozpoznanie zażalenia. Wskazane przez nich przepisy nie stanowią bowiem przepisów szczególnych, odmiennie regulujących terminy rozpatrywania zażaleń w tego typu sprawach. Zgodnie zatem z art. 144 k.p.a. do terminu rozpatrzenia zażalenia skarżących znajdują odpowiednie zastosowanie terminy dotyczące odwołań, a więc - według art. 35 § 3 k.p.a. - załatwienie niniejszej sprawy w postępowaniu zażaleniowym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania przez Kolegium zażalenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - działając na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. - uwzględnił skargę H. L. i M. L. i zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia zażalenia z dnia 21 marca 2014 r. wniesionego przez skarżących na postanowienie Starosty z dnia 11 marca 2014 r. w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem, ze stwierdzeniem jego prawomocności. Jednocześnie, stosownie do wymogu wynikającego z treści art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał bowiem, mając na uwadze charakter przedmiotowego postępowania oraz sześciomiesięczny stan bezczynności organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 35 § 3 k.p.a. w związku z zaniechaniem rozpatrzenia zażalenia przez Kolegium w terminie ustawowym. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490). Na koszty te składają się wpis sądowy uiszczony od skargi (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (240 zł) oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw (2x17 zł).