II SAB/Gd 146/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi W. S. na przewlekłość postępowania Starosty w przedmiocie odszkodowania za przejętą nieruchomość oddala skargę. W. S. (dalej: "Strona", "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku") skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę (dalej: "Starosta", "Organ", "organ pierwszej instancji") postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 28 grudnia 2017 r. Starosta, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", odmówił ustalenia I. i W. S. odszkodowania za prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] o powierzchni 1,4366 ha, położonej w obrębie [..], która na podstawie zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy nr [..] z dnia 3 listopada 1983 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki budowlane przeszła na własność Skarbu Państwa. W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Wojewoda (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 11 kwietnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", uchylił ją i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji uznając je za bezprzedmiotowe. Wojewoda zgodził się ze Starostą, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby byli właściciele nieruchomości kwestionowali kwotę ustalonego odszkodowania za przejętą nieruchomość i aby kiedykolwiek podnosili, że jej nie otrzymali, zaś występujący z wnioskiem spadkobiercy oświadczyli, iż nie wiedzą, czy została ona wypłacona czy nie. Wojewoda podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa nie wydawano decyzji administracyjnych ani w przedmiocie wywłaszczenia, ani w przedmiocie odszkodowania, gdyż nie było przepisów prawa materialnego pozwalających na wydanie takiego rozstrzygnięcia. Odszkodowania za grunty przejmowane przez państwo na podstawie tej ustawy wypłacane były na podstawie wykazów odszkodowań za grunty przejęte, nie zaś na podstawie decyzji o odszkodowaniu. W związku z tym fakt, że aktach sprawy znajduje się elaborat szacunkowy z dnia 15 lutego 1984 r. sporządzony przez mgr inż. J. M., dotyczący działki nr [..] oraz aneks do niego z dnia 30 października 1984 r. oznacza, że kwota odszkodowania została ustalona, natomiast brak było postawy prawnej do wydania decyzji w dacie przyznania odszkodowania w 1984 r. Podstawy takiej nie było również w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Stan, w którym od początku brak było podstawy prawnej do wydania decyzji odszkodowawczej (a odszkodowanie przyznano i wypłacono na podstawie ustawy) nie stanowi jednak wypełnienia dyspozycji art. 233 u.g.n. - sprawa nie mogła być bowiem zgodnie z ustawą wszczęta ani nie mogła być zgodnie z ustawą zakończona ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie u.g.n. W ocenie Wojewody jeżeli wnioskodawcy kwestionują fakt wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość to przysługuje im ewentualnie roszczenie na drodze cywilnoprawnej. Na powyższą decyzję Wojewody Strona wniosła skargę do WSA w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 277/18 uchylił ją. W ocenie Sądu kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku Skarżących o odszkodowanie było ustalenie, czy dokonanemu na podstawie zarządzenia z 1983 r. wywłaszczeniu towarzyszyła wypłata odszkodowania. Tym samym rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie mogło się ostać, albowiem organ ten orzekając w administracyjnym toku instancji w ogóle tej kwestii nie rozpoznał, pomijając również należyte ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, czym naruszył art. 15 k.p.a. Zdaniem Sądu ze wskazanych przez organy poszlak nie sposób wysnuć żadnych wiarygodnych wniosków odnoszących się do kwestii wypłaty odszkodowania. Nie sposób przyjąć, że odszkodowanie to wypłacono - tak jak to uczynił organ pierwszej instancji, ale nie można również przyjąć, że go nie wypłacono. Na jakiekolwiek wnioski w tym zakresie, w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy, jest za wcześnie. Od powyższego wyroku Wojewoda wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), który wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 3870/18 oddalił ją. Decyzją z dnia 15 lipca 2021 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia 28 grudnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że dla rozstrzygnięcia sprawy kluczową kwestią jest ustalenie, czy dokonanemu na podstawie zarządzenia z 1983 r. wywłaszczeniu towarzyszyła wypłata odszkodowania bądź ustalenie go w drodze decyzji. W dniu 2 września 2021 r. Wojewoda zwrócił Staroście akta sprawy zakończone ww. decyzją z dnia 15 lipca 2021 r. informując, że Strona nie wniosła od niej sprzeciwu. Pismem z dnia 24 września 2021 r. Starosta, na podstawie art. 36 § 1 i 2 k.p.a., zawiadomił Stronę, że z uwagi na konieczność ponownego przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego działki sprawa nie zostanie załatwiona w terminie. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono do 23 stycznia 2022 r. W dniu 28 września 2021 r. do Starosty wpłynęło pismo Strony z prośbą o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się załatwienie sprawy wraz z wnioskiem o niezwłoczne jej rozstrzygnięcie. W odpowiedzi (pismo z dnia 8 października 2021 r.) Starosta poinformował Stronę, że zgodnie z zaleceniami Wojewody opisanymi w decyzji z dnia 15 lipca 2021 r. podjął kroki mające na celu pozyskanie dodatkowych dowodów w sprawie. Wskazano, że w przypadku gdy pozyskany materiał dowodowy będzie jednoznacznie wskazywał, iż istnieje konieczność wydania pozytywnej decyzji o odszkodowaniu zostanie powołany biegły rzeczoznawca majątkowy w celu ustalenia wysokości odszkodowania Pismem z dnia 29 września 2021 r. Starosta wystąpił do Gminy z prośbą o przesłanie kserokopii wszystkich dokumentów potwierdzających wypłatę odszkodowań na rzecz właścicieli nieruchomości przejętych na własność Skarbu Państwa wskazanych w zarządzeniu nr [..] Naczelnika Miasta i Gminy w B. Pismami z dnia 8 października 2021 r. Starosta wystąpił do F. C., E. K., Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych oraz A., z prośbą o udzielenie informacji, czy w latach 1983-1985 zostało wypłacone odszkodowanie za przejęcie na własność Skarbu Państwa działek ówcześnie stanowiących własność tych osób i podmiotów. Pismem z dnia 13 października 2021 r. Skarżąca złożyła do Wojewody ponaglenie wnosząc o niezwłoczne podjęcie działań w celu wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Pismem z dnia 19 października 2021 r. Gmina poinformowała Starostę, że nie posiada dokumentów potwierdzających wypłatę odszkodowań na rzecz właścicieli nieruchomości przejętych na własność Skarbu Państwa wskazanych w zarządzeniu nr [..] Naczelnika Miasta i Gminy. Pismem z dnia 21 października 2021 r. Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych poinformowała Starostę, że nie posiada dokumentacji dotyczącej wypłaty odszkodowań w latach 1983-1985 za przejęcie na własność Skarbu Państwa ówczesnych działek nr [..] i [..] obręb [..]. Pismem z dnia 25 października 2021 r. Starosta ponownie wystąpił do F. C. z prośbą o udzielenie informacji, czy w latach 1983-1985 zostało mu wypłacone odszkodowanie za przejęcie na własność Skarbu Państwa działek ówcześnie stanowiących jego własność. Pismem z dnia 2 listopada 2021 r. Starosta, w odpowiedzi na ponaglenie, poinformował Stronę, że gromadzi dodatkowy materiał dowodowy w sprawie. W dniu 3 listopada 2021 r. pracownik Starostwa Powiatowego zapoznał się w Sądzie Rejonowym z dokumentami sprawy [..] dotyczącej uzgodnienia treści księgi wieczystej. Pismem z dnia 3 listopada 2021 r. Starosta wystąpił do Archiwum Państwowego o udzielenie informacji, czy podmiot ten jest w posiadaniu wykazu potwierdzającego wypłatę odszkodowań na rzecz właścicieli nieruchomości przejętych na własność Skarbu Państwa wskazanych w zarządzeniu Naczelnika Miasta i Gminy nr [..] lub innych dokumentów związanych z odszkodowaniem na rzecz J. i J. małżonków S. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..]. Zwrócono się z prośbą o przesłanie wszelkich dokumentów i potraktowanie sprawy jako pilnej. Pismem z dnia 24 listopada 2021 r. Starosta ponownie wystąpił do F.C. z prośbą o udzielenie informacji, czy w latach 1983-1985 zostało mu wypłacone odszkodowanie za przejęcie na własność Skarbu Państwa działek ówcześnie stanowiących jego własność. Pismem z dnia 25 listopada 2021 r. Starosta wystąpił do Banku B. z prośbą o udzielenie informacji: 1) czy w związku z ustawą z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach w latach 1982-1985 praktykowana była wypłata odszkodowań w Oddziale Banku na książeczkę mieszkaniową lub oszczędnościową uprawnionym do otrzymania odszkodowania, 2) czy w latach 1983-1985 J. B. S., syn W. i W. lub J. S., córka B. i J., bądź jako małżeństwo posiadali książeczkę mieszkaniową lub oszczędnościową w Banku, 3) czy w latach 1983-1985 została dokonana wpłata dotyczącą odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości Państwa S. Pismem z dnia 17 listopada 2021 r. W. S., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, złożyła skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę zarzucając naruszenie przez Organ art. 35 § 1-3, art. 36 oraz art. 37 § 4 i 5 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wnosząc o zobowiązanie Starosty do wydania decyzji w sprawie w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzją z dnia 15 lipca 2021 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia 28 grudnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Podano, że pismem z dnia 22 września 2021 r. zwrócono się do Organu z prośbą o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się załatwienie sprawy oraz wniesiono o niezwłoczne wydanie rozstrzygnięcia zaznaczając przy tym, że materiał dowodowy został w całości zebrany przez organ pierwszej instancji przy uprzednim rozpoznaniu sprawy, a sprawa była przedmiotem wyroku NSA z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 3870/18. W związku z powyższym pismem z dnia 24 września 2021 r. Organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 30 stycznia 2022 r., co zdaniem strony skarżącej stanowi czynność pozorną, powodującą jedynie, że Organ nie jest formalnie bezczynny. Z uwagi na powyższe Skarżąca pismem z dnia 13 października 2021 r. wystąpiła z ponagleniem do organu wyższego stopnia. Podkreślono, że do czasu wniesienia skargi Strona nie została poinformowana o tym, aby Organ przekazał ponaglenie organowi wyższego stopnia, wbrew dyspozycji art. 37 § 4 k.p.a. Wskazano dalej, że pismem z dnia 2 listopada 2021 r. Organ poinformował Stronę, że w dalszym ciągu gromadzi i analizuje materiał dowodowy, pomimo faktu, iż materiał ten jest kompletny oraz był przedmiotem wyroku NSA z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 3870/18. Jeśli zaś Starosta uznaje, że jest zobligowany do przeprowadzenia dalszych czynności wyjaśniających, to przede wszystkim nigdy nie wskazano, jakie czynności będą prowadzone i w jakim celu. Używając tak enigmatycznych stwierdzeń Organ może wciąż powoływać się na te same argumenty o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. W ocenie strony skarżącej zaistniały w sprawie stan ma charakter przewlekły. Odwołując się do doktryny i orzecznictwa sądowego wskazano, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zachodzi wówczas, gdy można mu skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Zarzucono, że Organ podejmuje czynności w sposób nieefektywny, w zbyt odległych odstępach czasowych, naruszając tym samym zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 k.p.a. Podkreślono, że zaistniały stan przewlekłości w postępowaniu prowadzonym przez Starostę stoi w rażącej sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego oraz terminami przewidzianymi do rozpatrzenia sprawy administracyjnej przewidzianymi w k.p.a. Końcowo wskazano, że poprzedzające skargę środki nie przyniosły żadnego skutku, przez co Strona nie widzi innej możliwości doprowadzenia do wydania rozstrzygnięcia aniżeli sądowe zobowiązanie Organu do wydania decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Starosta wskazał, że gromadzi dodatkowy materiał dowodowy w sprawie. Zaznaczono, że w decyzji z dnia 15 lipca 2021 r. Wojewoda, powołując się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 lipca 2018 r. oraz wyrok NSA z dnia 18 lutego 2021 r., wskazał, że Starosta powinien w pierwszej kolejności dokonać niebudzących wątpliwości ustaleń, czy zostało wypłacone odszkodowanie za sporną działkę zgodnie z wytycznymi obu sądów. A mianowicie Starosta powinien ustalić: 1) czy sporządzony został wykaz nieruchomości za grunty przejęte, 2) w odniesieniu do pozostałych właścicieli wywłaszczonych na podstawie zarządzenia nr [..], czy ustalono w stosunku do nich odszkodowania i czy zostało im ono wypłacone oraz w jaki sposób, 3) czy poprzednicy prawni posiadali książeczki oszczędnościowe PKO i czy na te książeczki nie doszło do wypłaty przedmiotowego odszkodowania. Odnosząc się do zdania z ponaglenia, że materiał dowodowy został w całości zebrany przez organ pierwszej instancji przy uprzednim rozpoznaniu sprawy, a sprawa była przedmiotem wyroku NSA z dnia 18 lutego 2021 r. Starosta zauważył, że zdanie to jest fragmentem tego wyroku, odnoszącym się również do twierdzenia, że nie sposób przyjąć, iż odszkodowanie to zostało wypłacone, jak również nie można przyjąć, że go nie wypłacono. Mając to na uwadze za błędne uznano twierdzenie Strony, że materiał dowodowy został w całości zebrany, a wyznaczenie nowego terminu do 30 stycznia 2022 r. stanowi czynność pozorną. Organ zaznaczył, że w przypadku nieodnalezienia dowodów potwierdzających wypłatę przedmiotowego odszkodowania konieczne będzie sporządzenie nowego operatu szacunkowego, albowiem zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia oraz może być wykorzystywany po upływie tego okresu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Mając powyższe na uwadze Starosta stwierdził, że nie pozostaje w bezczynności, ponieważ został zobligowany przez Wojewodę do wykonania dodatkowych czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. Końcowo Organ zwrócił uwagę, że o wypłatę odszkodowania występują spadkobiercy uprawnionych do odszkodowania, wobec czego przesłuchanie ówczesnych zainteresowanych nie jest możliwe, a spadkobiercy nie są w stanie jednoznacznie stwierdzić, że nie zostało ono wypłacone (co wynika z protokołów przesłuchań spadkobierców z 3 listopada 2017 r. i z 29 listopada 2017 r.). Starosta podkreślił, że wypłata odszkodowania znacząco obciąża budżet Skarbu Państwa, w związku z czym, dbając o finanse publiczne, zobligowany jest on do skrupulatnego przeanalizowania stanu faktycznego sprawy oraz przeprowadzenia wszelkich możliwych dowodów celem jednoznacznego ustalenia, czy doszło do wypłaty odszkodowania czy też nie. Działania te podejmowane są przez Organ począwszy od dnia przekazania sprawy do chwili obecnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi Skarżąca zwalcza przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że pismem z dnia 13 października 2021 r. Strona wniosła do Wojewody ponaglenie wnosząc o niezwłoczne podjęcie działań w celu wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Tym samym Skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z czym złożoną w niniejszej sprawie skargę należy uznać za dopuszczalną. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1156/16, czy z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w piśmiennictwie wskazuje się, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 414). Z zaprezentowanych wyżej wypowiedzi judykatury i doktryny wynika zatem, że za postępowanie prowadzone przewlekle uznaje się postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Oceniając tok czynności kontrolowanego w niniejszej sprawie Organu w kontekście powyższych uwag Sąd uznał, że toczące się przed nim postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (działkę nr [..]) nie jest prowadzone w sposób przewlekły. Na podstawie przesłanych przez Organ akt administracyjnych sprawy Sąd przyjął, że Starosta został zobowiązany do podjęcia władczych działań w dniu 2 września 2021 r. W tym bowiem dniu wpłynęły do Organu przekazane przez Wojewodę akta sprawy zakończone decyzją organu odwoławczego z dnia 15 lipca 2021 r. Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej prezentowanego zarówno w piśmie z dnia 22 września 2021 r., jak i w ponagleniu z dnia 13 października 2021 r., zgodnie z którym w sprawie zebrano cały niezbędny materiał dowodowy, a wszelkie niezbędne czynności dowodowe miały miejsce w postępowaniu przed organem pierwszej instancji przy uprzednim rozpoznaniu sprawy. Stanowisko to pozostaje w opozycji do oceny prawnej wyrażonej przez WSA w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 277/18. W wyroku tym WSA w Gdańsku ocenił, że z poszlak, na jakich oparły się organy w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody z dnia 11 kwietnia 2018 r., nie sposób wysnuć żadnych wiarygodnych wniosków odnoszących się do kwestii wypłaty odszkodowania. W ocenie WSA w Gdańsku nie sposób przyjąć, że odszkodowanie to wypłacono - tak jak to uczynił organ pierwszej instancji, ale nie można również przyjąć, że go nie wypłacono. WSA w Gdańsku podkreślił, że na jakiekolwiek wnioski w tym zakresie, w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy, jest za wcześnie. W kontekście powyższych rozważań WSA w Gdańsku uznał, że Wojewoda poprzestając na wadliwie stwierdzonej bezprzedmiotowości postępowania z powodu braku podstaw do orzekania o odszkodowaniu decyzją administracyjną na podstawie art. 128 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nie rozpoznał istoty sprawy. Nie dokonał niezbędnych do rozstrzygnięcia ustaleń naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem WSA w Gdańsku brak wszechstronności oceny materiału dowodowego potwierdza również fakt, że Wojewoda nie odniósł się w żaden sposób do braku w aktach sprawy notatki służbowej z dnia 15 marca 1982 r. podpisanej przez J. S., w której wyraził on zgodę na wykup jego terenu za odszkodowaniem, na którą to notatkę w sposób wyraźny powoływał się Starosta, budując na jej treści argumentację potwierdzającą wypłatę odszkodowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Gdańsku zobowiązał Wojewodę do podjęcia inicjatywy dowodowej zmierzającej do ustalenia, czy w ślad za zarządzeniem z dnia 3 listopada 1983 r. sporządzony został w niniejszej sprawie "wykaz nieruchomości za grunty przejęte". W sytuacji, w której - jak wynika z dotychczas zgromadzonych akt - brak jest dokumentów potwierdzających wypłatę odszkodowania za działkę nr [..], organ powinien w pierwszej kolejności ustalić, w odniesieniu do pozostałych właścicieli wywłaszczonych na podstawie wskazanego zarządzenia, czy ustalano w stosunku do nich odszkodowania i w jaki sposób to odszkodowanie wypłacano. Po takim ustaleniu należy zweryfikować, czy w odniesieniu do poprzedników prawnych Skarżących zastosowano taki sam sposób wypłaty odszkodowania, potwierdzając to stosowanymi dowodowymi. WSA w Gdańsku zwrócił przy tym uwagę, że z orzeczeń sądów administracyjnych wydawanych w podobnych sprawach wywłaszczeń dokonywanych na podstawie ustawy z 1972 r. wynika, że jednym ze sposobów wypłaty odszkodowań było przekazywanie ich na książeczki oszczędnościowe PKO. Wobec tego należałoby również zweryfikować, czy poprzednicy prawni posiadali książeczki oszczędnościowe PKO i czy na te książeczki nie doszło do wypłaty odszkodowania. Oddalając skargę kasacyjną Wojewody od ww. wyroku NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 3870/18 podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających zarówno ustalenie, jak i wypłatę odszkodowania. NSA nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie Wojewody, który wskazywał w tym zakresie na zarządzenie Naczelnika Miasta i Gminy nr [..] z dnia 3 listopada 1983 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki budowlane, jako dowód na wypłatę odszkodowania. NSA zwrócił uwagę, że zarządzenie to zawiera jedynie wskazanie nieruchomości przejmowanych na własność państwa oraz ich szczegółowy wykaz obejmujący nazwisko właściciela, adres jego zamieszkania, numer działki, jej powierzchnię oraz numer księgi wieczystej. Nie obejmował on natomiast kwot ustalonego za poszczególne działki odszkodowania. NSA wskazał, że elaborat szacunkowy został sporządzony w dniu 15 lutego 1984 r., co oznacza, że powyższe zarządzenie nie mogło być utożsamiane z "wykazem odszkodowań za grunty przejęte". Skoro zatem w aktach sprawy brak jest zarówno "wykazu", jak również innych dowodów potwierdzających wypłatę, sprawę należało uznać za niedostatecznie wyjaśnioną w kontekście art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. NSA podkreślił, że aby skutecznie odmówić zastosowania tej regulacji organ administracji powinien był wykazać wszelkimi dostępnymi dowodami, że odszkodowanie z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości zostało faktycznie ustalone i wypłacone. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. A zatem, rozpoznając ponownie sprawę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (działkę nr [..]) Starosta zobowiązany był uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w opisanych wyżej wyrokach i zastosować się do zawartych w nich wskazań co do dalszego postępowania, co też - zdaniem Sądu - Organ uczynił. Jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy, po otrzymaniu pisma Wojewody z dnia 30 sierpnia 2021 r. Starosta podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego Starosta w dniu 29 września 2021 r. wystąpił do Gminy z prośbą o przesłanie kserokopii wszystkich dokumentów potwierdzających wypłatę odszkodowań na rzecz właścicieli nieruchomości przejętych na własność Skarbu Państwa wskazanych w zarządzeniu nr [..] Naczelnika Miasta i Gminy. W odpowiedzi Gmina poinformowała Starostę, że nie posiada takich dokumentów. Pismami z 8 października 2021 r. Starosta wystąpił do F.C., E. K., Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych oraz A., z prośbą o udzielenie informacji, czy w latach 1983-1985 zostało wypłacone odszkodowanie za przejęcie na własność Skarbu Państwa działek ówcześnie stanowiących własność tych osób i podmiotów. W odpowiedzi Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych poinformowała Starostę, że nie posiada dokumentacji dotyczącej wypłaty odszkodowań w latach 1983-1985 za przejęcie na własność Skarbu Państwa ówczesnych działek nr [..]-[..]. Z uwagi na brak odpowiedzi od F. C. Starosta dwukrotnie (pisma z 25 października i 24 listopada 2021 r.) występował do niego z prośbą o udzielenie informacji, czy w latach 1983-1985 wypłacono mu odszkodowanie za przejęcie na własność Skarbu Państwa działek ówcześnie stanowiących jego własność. W dniu 3 listopada 2021 r. pracownik Starostwa Powiatowego zapoznał się w Sądzie Rejonowym z dokumentami sprawy [..] dotyczącej uzgodnienia treści księgi wieczystej. W tym samym dniu Starosta wystąpił do Archiwum Państwowego o udzielenie informacji, czy podmiot ten jest w posiadaniu wykazu potwierdzającego wypłatę odszkodowań na rzecz właścicieli nieruchomości przejętych na własność Skarbu Państwa wskazanych w zarządzeniu Naczelnika Miasta i Gminy nr [..] lub innych dokumentów związanych z odszkodowaniem na rzecz J. i J. małżonków S. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..]. W piśmie tym zwrócono się o przesłanie wszelkich posiadanych dokumentów i potraktowanie sprawy jako pilnej. Dzień później Starosta wystąpił do Banku z prośbą o udzielenie informacji: 1) czy w związku z ustawą z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach w latach 1982-1985 praktykowana była wypłata odszkodowań w Oddziale Banku na książeczkę mieszkaniową lub oszczędnościową uprawnionym do otrzymania odszkodowania, 2) czy w latach 1983-1985 J. B. S., syn W. i W. lub J. S., córka B. i J., bądź jako małżeństwo posiadali książeczkę mieszkaniową lub oszczędnościową w Banku, 3) czy w latach 1983-1985 została dokonana wpłata dotyczącą odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości Państwa S. Czyniąc zadość wynikającej z art. 9 k.p.a. zasadzie informowania Starosta na bieżąco udzielał stronie skarżącej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania. Pismem z dnia 24 września 2021 r. Organ poinformował pełnomocnika Strony, że w związku z uchyleniem decyzji z dnia 28 grudnia 2017 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia zostanie ponownie przeanalizowany stan prawny i stan faktyczny działki. Natomiast pismem z dnia 8 października 2021 r. Starosta poinformował Stronę, że zgodnie z zaleceniami Wojewody opisanymi w decyzji z dnia 15 lipca 2021 r. podjął kroki mające na celu pozyskanie dodatkowych dowodów w sprawie. Organ wskazał, że w przypadku gdy pozyskany materiał dowodowy będzie jednoznacznie wskazywał, iż istnieje konieczność wydania pozytywnej decyzji o odszkodowaniu, zostanie powołany biegły rzeczoznawca majątkowy w celu ustalenia wysokości odszkodowania. Jak wynika z zaprezentowanej wyżej chronologii zdarzeń, od przekazania Staroście przez Wojewodę akt sprawy do dnia wniesienia skargi Organ podejmował kolejne działania zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym - w ocenie Sądu - działania te są w niniejszej sprawie ze wszech miar uzasadnione, gdyż do ich podjęcia Starosta został zobligowany zarówno przez sądy administracyjne obu instancji, które kontrolowały legalność wydanych w sprawie decyzji, jak i przez Wojewodę, który uchylił rozstrzygnięcie Organu z dnia 28 grudnia 2017 r. Zdaniem Sądu Starosta na bieżąco reaguje na brak odpowiedzi odbiorców kierowanych przez Organ pism (ponawianie zapytań w przypadku F. C.), poszukuje nowych źródeł dowodowych (po negatywnej odpowiedzi z Gminy i Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych Starosta wystąpił do Archiwum Państwowego), co siłą rzeczy przekłada się na czas trwania prowadzonego postępowania. W ślad za orzekającym w niniejszej sprawie NSA należy powtórzyć, że aby skutecznie odmówić zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. organ powinien wykazać wszelkimi dostępnymi dowodami, że odszkodowanie z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości zostało faktycznie ustalone i wypłacone, przy czym upływ czasu może być przeszkodą do zebrania materiału dowodowego odnoszącego się do tej konkretnej sprawy i wystarczające może okazać się zebranie dowodów potwierdzających wypłatę odszkodowania pozostałym osobom objętym zarządzeniem o wywłaszczeniu. Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności i chronologię działań Starosty Sąd doszedł do wniosku, że postępowanie w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (działkę nr [..]) nie jest prowadzone w sposób przewlekły. Zdaniem Sądu działania Organu w niniejszym postępowaniu są podejmowane sprawnie i efektywnie. Postępowanie Starosty nie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Taki sposób procedowania jak w niniejszej sprawie nie podważa także wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]