II SAB/Gd 15/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi R. M. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Komendanta Straży Miejskiej do rozpoznania wniosku skarżącego R. M. z dnia 20 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność, której dopuścił się Komendant Straży Miejskiej, nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Komendanta Straży Miejskiej na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. M. w dniu 29 stycznia 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej w rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Strona skarżąca domaga się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 20 grudnia 2018 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi, w dniu 20 grudnia 2018 r. R. M. wniósł za pośrednictwem poczty elektronicznej na skrzynkę pocztową Straży Miejskiej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. czy organizowane oraz przeprowadzane są patrole wspólne Straży Miejskiej oraz Zarządu Dróg oraz kto, w przypadku przeprowadzania takowych patroli, odpowiedzialny jest za podstawienie samochodu do wykonywania patrolu, kto odpowiada za blokowanie kół w samochodach zaparkowanych bez opłat oraz czy wspólne patrole Straży Miejskiej oraz Zarządu Dróg zawsze odbywają się przy użyciu samochodu i blokady kół, 2. jaka jest ilość blokad kół na wyposażeniu Straży Miejskiej, 3. jaki procent wszystkich patroli przeprowadzanych przez Straż Miejską wyposażony jest w blokady kół, 4. jaki procent wszystkich patroli Straży Miejskiej stanowią patrole piesze, 5. czy procedura wyznaczania terenu objętego patrolem Straży Miejskiej jest z góry usystematyzowana lub wykonywana jest spontanicznie. Zgodnie z wnioskiem odpowiedź na ww. pytania miała zostać udzielona na wskazany adres mailowy strony. Odpowiedź na wniosek skarżącego została udzielona dopiero w dniu 4 lutego 2019 r., tj. po wniesieniu skargi, przy czym strona nie została powiadomiona w ustawowym terminie zarówno o powodach opóźnienia w rozpoznaniu wniosku, terminie udzielenia odpowiedzi, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji. W odpowiedzi na skargę Komendant Straży Miejskiej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przyznał, że wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 20 grudnia 2018 r. i nie został rozpoznany w ustawowy terminie. Nie mniej jednak, jak wskazał Komendant, nierozpatrzenie wniosku w terminie nie nastąpiło ze złej woli organu, lecz było wynikiem przeoczenia. W tym czasie na pocztę elektroniczną organu wpływała bowiem znaczna ilość korespondencji, a nadto korespondencja pochodząca od skarżącego nie zawierała informacji, czego dotyczy, co wynika wprost z załączonego do skargi wniosku. O wniosku skarżącego organ powziął wiadomość dopiero w dniu 29 stycznia 2019 r., tj. w dniu wpływu skargi na bezczynność i w związku z tym przejrzał korespondencję mailową w celu odszukania wniosku skarżącego, a następnie w dniu 4 lutego 2019 r. udzielił odpowiedzi na pytania zadane w treści wniosku. W świetle tego, w ocenie Komendanta Straży o ile w dniu wniesienia skargi organ był w bezczynności, to stan ten aktualnie ustał, wobec czego postępowanie winno zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie była bezczynność Komendanta Straży Miejskiej polegająca na nierozpoznaniu wniosku wniesionego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę na bezczynność Sąd uznał, że jest ona zasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że udostępnienie informacji objętych wnioskiem może nastąpić wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz, że jest on w posiadaniu informacji, które mają charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W świetle tego nie budzi wątpliwości, że podmiot, do którego wpłynął przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej – Komendant Straży Miejskiej– jest podmiotem, który na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p, jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (zob. wyrok WSA z dnia 12 listopada 2013 r., III SAB/Wa 444/13; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., I OSK 145/11; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2013 r., IV SAB/Gl 61/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Straż miejska jest bowiem jednostką organizacyjną gminy (miasta), powołaną do ochrony porządku publicznego na terenie gminy (miasta), której koszty funkcjonowania pokrywane są z budżetu gminy (art. 1 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych; t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 928 ze zm., zwanej dalej ustawą o straży gminnej), oraz która działa na prawach jednostki budżetowej, co wynika z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 869). Strony niniejszego sporu nie kwestionowały także publicznego charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji i Sąd również nie ma wątpliwości, iż informacje wskazane we wniosku, a dotyczące patroli Straży Miejskiej i związanej z tym procedury zakładania blokad na koła samochodów zaparkowanych bez stosownej opłaty, są informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Jak wynika zaś z art. 12 ust. 1 pkt 6 ustawy o strażach gminnych (miejskich), strażnik wykonując zadania dotyczące czuwania nad porządkiem i kontrolą ruchu drogowego, ma prawo do usuwania pojazdów i ich unieruchamiania przez blokowanie kół w przypadkach, zakresie i trybie określonych w przepisach o ruchu drogowym. Z kolei w myśl art. 130a ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.), dyspozycję przemieszczenia lub usunięcia pojazdu z drogi wydaje m.in. strażnik miejski (gminny), w odniesieniu do pojazdów pozostawionych w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu, a także pojazdu nieoznakowanego kartą parkingową, w miejscu przeznaczonym dla pojazdu kierowanego przez osoby niepełnosprawne, przez osobę, która przewozi osobę niepełnosprawną lub pojazdu należącego placówki zajmującej się opieką, rehabilitacją lub edukacją osób niepełnosprawnych mających znacznie ograniczone możliwości samodzielnego poruszania się. Ponadto strażnik miejski może wydać dyspozycję usunięcia pojazdu pozostawionego w miejscu obowiązywania znaku wskazującego, że zaparkowany pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela. Zgodnie natomiast z art. 130a ust. 8 i 9 Prawa o ruchu drogowym, pojazd może być unieruchomiony przez zastosowanie urządzenia do blokowania kół w przypadku pozostawienia go w miejscu, gdzie jest to zabronione, lecz nieutrudniającego ruchu lub niezagrażającego bezpieczeństwu. Pojazd unieruchamia Policja lub straż gminna (miejska). Z powyższego wynika, że do kompetencji Straży Miejskiej w zakresie czuwania nad porządkiem i kontrolą ruchu drogowego należy możliwość przeprowadzania patroli, podczas których funkcjonariusze Straży mają prawo w określonych sytuacjach wydawania dyspozycji usunięcia nieprawidłowo zaparkowanych pojazdów oraz do unieruchamiania takich pojazdów poprzez zakładanie blokad na koła. Informacja dotycząca przeprowadzania takich patroli, procedur związanych z zakładaniem blokad oraz statystyk z tym związanych, stanowi więc informację, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W związku z tym fakt, że organ, do którego wpłynął wniosek R. M. jest w świetle u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz fakt, że żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 20 grudnia 2018 r. informacje stanowią informację publiczną, obligował Komendanta Straży Miejskiej do załatwienia wniosku skarżącego w sposób określony w u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodny z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy wskazać też trzeba, że również złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej pocztą elektroniczną do podmiotu zobowiązanego, wywołuje po jego stronie obowiązek podjęcia działania, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i w terminie tam określonym. Co do zasady przez bezczynność należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Natomiast na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. W niniejszej sprawie postępowanie o udostępnienie informacji publicznej zostało zainicjowane wnioskiem R. M. z dnia 20 grudnia 2018 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej na skrzynkę organu. Komendant Straży Miejskiej powinien więc zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. udzielić żądanej informacji w pełnym zakresie albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji w całości lub co do części wniosku, albo decyzję o umorzeniu postępowania, bądź zawiadomić wnioskującego, że informacji tej nie posiada, ewentualnie wezwać do wykazania w określonym zakresie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej o charakterze przetworzonym, a w razie nie wykazania tego wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Czynności te winny zostać przy tym podjęte w terminach wskazanych w art. 13 i art. 14 u.d.i.p. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, odpowiedź na wniosek została udzielona skarżącemu dopiero w dniu 4 lutego 2019 r., a więc zarówno po przewidzianym w u.d.i.p. terminie na udzielenie żądanej informacji, jak i po dniu wniesienia przez stronę skargi na bezczynność organu. Oznacza to, że bezczynność, której niewątpliwie dopuścił się organ, ustała po wniesieniu skargi. Dokonanie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji jednej z czynności przewidzianych przepisami prawa w zakresie rozpoznania wniosku po wniesieniu skargi, czyni zaś zbędnym zobowiązanie Komendanta Straży Miejskiej do rozpoznania żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia 20 grudnia 2018 r. Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w pkt 1 sentencji wyroku umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku uznając, że wobec wypełnienia obowiązku, którego dotyczy skarga, orzekanie o zobowiązaniu do jego wykonania jest bezprzedmiotowe. Wskazać jednak trzeba, że o ile podjęcie przez podmiot zobowiązany, na dzień orzekania przez Sąd, czynności zmierzającej do załatwienia wniosku złożonego w trybie u.d.i.p. z natury rzeczy czyni niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle fakt ten nie uprawnia Sądu do umorzenia całego postępowania jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd nie jest bowiem zwolniony z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do bezczynności w postępowaniu, a następnie oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Czyniąc zadość temu obowiązkowi Sąd oceniając okoliczności niniejszej sprawy stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest więc wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie w tym zakresie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, skarżonemu organowi nie można stawiać aż tak daleko idących zarzutów w tym zakresie zwłaszcza, że po wniesieniu skargi organ niezwłocznie zareagował i udzielił żądanej odpowiedzi, zaś całkowity okres, jaki upłynął od dnia, w którym podmiot zobowiązany winien był rozpoznać wniosek (3 stycznia 2019 r.) wynosi 33 dni. Ponadto, w opinii Sądu w przedmiotowej sprawie okres bezczynności organu nie był podyktowany celowym działaniem, uporczywym zaniechaniem ani lekceważeniem prawa przez organ, lecz wynikał z zaniedbań w zakresie kontroli wpływu korespondencji drogą elektroniczną. Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że do obowiązków organów administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, a skutki błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP), obciążają organ, a nie korzystających z tego systemu, to jednak w okolicznościach sprawy uchybienie w tym zakresie posiada racjonalne uzasadnienie, rzutujące na ocenę naruszenia prawa przez organ. Wskazać bowiem trzeba, że wniosek został nadany przez stronę zwykłą pocztą elektroniczną, strona nie interweniowała w sprawie zwłoki w udzieleniu informacji, a sam mail zawierający wniosek nie został przez nadawcę w żaden sposób zatytułowany, co mogło przyczynić się do przeoczenia tej korespondencji przez organ przy dużej liczbie korespondencji mailowej. W konsekwencji Sąd uznał, iż nie zachodzą podstawy do przyjęcia, że brak rozpoznania wniosku w terminie ustawowym stanowił w niniejszej sprawie rażące naruszenie prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., w pkt 2 sentencji wyroku. Sąd uznał również, że w tej sytuacji brak jest uzasadnienia dla orzeczenia grzywny z urzędu. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł. W niniejszej spawie Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.