II SAB/Gd 151/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi G. D. na bezczynności A Spółki Akcyjnej w przedmiocie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje A Spółkę Akcyjną do rozpatrzenia wniosku G.D. z dnia 12 stycznia 2012 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia odpisu tego wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od A Spółki Akcyjnej na rzecz skarżącego G. D. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 12 stycznia 2012 r. G. D. wystąpił do S.A. Oddział w O. o udostępnienie kserokopii wszystkich ewentualnych decyzji, stanowiących postawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działce nr [...], położonej w miejscowości P., opisanych w prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Nowym Mieście Lubawskim księdze wieczystej KW nr [...]. S.A. Oddział w T. w odpowiedzi na powyższe pismo wskazała w dniu 12 listopada 2012 r., że urządzenia elektroenergetyczne posadowione na przedmiotowej nieruchomości, w szczególności linia napowietrzna 0,4kV, zostały wybudowane w 1996 r.. Linia napowietrzna 15kV została wybudowana w 1980 r.. Z uwagi na upływ 30 letniego okresu nieprzerwanego posiadania podniesiony został zarzut zasiedzenia służebności gruntowej. Ponadto Spółka wskazała, ze zakres stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje przedsiębiorstwa energetycznego jakim jest S.A.. G. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność przedsiębiorstwa S.A. z siedzibą w G. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na jego wniosek z dnia 12 stycznia 2012 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy. Wobec postawionych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności S.A. z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego G. D. z 12 stycznia 2012 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawie o dostępie do informacji publicznej, zobowiązanie S.A. z siedzibą w G. do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podkreślono okoliczność niezwiązania jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi w przypadku bezczynności z zakresu udostępnienia informacji publicznej, albowiem zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym skarga na bezczynność jest skutecznie wniesiona aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Nadto, opowiedziano się za stanowiskiem orzecznictwa, że bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Dalej skarżący, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz Trybunału Konstytucyjnego stanął na stanowisku, że przedsiębiorstwa energetyczne wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a zatem są podmiotami obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej. Przemawia za tym szeroki krąg uprawnień przedstawicieli przedsiębiorstw energetycznych, a także rola jakie przedsiębiorstwa te odgrywają w systemie gospodarczym kraju. Wobec powyższego nie budzi żadnych wątpliwości, że informacje, których udostępnienia domagał się skarżący we wniosku mają charakter informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę S.A. z siedzibą w G. wniosła o jej oddalenie twierdząc, że nie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji o żądanym charakterze. Nie jest bowiem żadnym z podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie jest organem państwowym lub samorządowym, spółką Skarbu Państwa ani też innym podmiotem sprawującym w ich imieniu funkcje publiczne. Nie można jej także zaliczyć do podmiotów wykonujących zadania publiczne. Spółka realizuje cele użyteczności publicznej poprzez świadczenie usług w zakresie dystrybucji i przesyłania energii elektrycznej, co nie przesądza to o zaliczeniu jej do kręgu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie realizuje zadań państwowych powierzonych przez władzę państwową. Jest jedynie przedsiębiorcą, niezależnym uczestnikiem rynku prowadzącym działalność gospodarczą tyle, że w zakresie usług publicznie użytecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta - zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Spółki Akcyjnej z siedzibą w G.u, polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ustawą", żądanej przez niego w piśmie z dnia 12 stycznia 2012 r. dokumentacji stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na nieruchomości stanowiącej jego własność, w szczególności decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na należących do niego działkach. Zdaniem Sądu, skarga spełnia formalne wymogi jej dopuszczalności, albowiem w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, Baza Orzeczeń Lex nr 236545). Przyjmując takie stanowisko podkreślić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, regulująca tryb postępowania w sprawie udzielenia takiej informacji, w wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jego przepisy stosuje się bowiem jedynie w przypadku wydania decyzji. Ustawa nie zawiera przepisów, które dotyczyłyby bezczynności, w tym wymogu wyczerpania trybu polegającego na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia na bezczynność organu. Oznacza to, że z przepisów prawa nie wynika obowiązek dokonania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, czy też ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Środków takich tymczasem nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i - w zakresie aktów i czynności, Kodeks postępowania administracyjnego. Z wykładni językowej art. 52 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika nadto, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności organu w zakresie ich wydania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08; dostępne w internetowej bazie orzeczeń). Oceniając natomiast, czy S.A. z siedzibą w G., pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, należało w pierwszej kolejności ustalić, czy jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także - czy żądane przez skarżącego dokumenty stanowią informacją publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, Baza Orzeczeń Lex nr 423325). Z powyższego wynika, że żądane przez skarżącego dokumenty - decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, należą do sfery informacji o sprawach publicznych i stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1. organy władzy publicznej, 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, że zobowiązane do udzielenia informacji publicznej zostały nie tylko władze publiczne lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne (niebędące organami władzy publicznej). Jednocześnie, co wymaga w tym miejscu wyjaśnienia, kategoria "osób lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne" jest inną kategorią niż "osoby lub jednostki organizacyjne, które dysponują majątkiem publicznym". Kategoria ta nie jest również tożsama z kategorią "osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą". Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie przyjąć należy, że S.A. winna być zaliczona do kategorii osób wykonujących zadania publiczne. Należy również wyjaśnić, że w świetle art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059), S.A. z siedzibą w G. - jako operator systemu dystrybucyjnego, jest przedsiębiorstwem energetycznym, a więc przedsiębiorstwem zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne, a działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. W świetle powyższych rozważań przyjąć należy, że przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest S.A. w G., wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, Baza Orzeczeń Lex nr 737513, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Po 87/12, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt, że S.A. z siedzibą w G. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz fakt, że żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 12 stycznia 2012 r. dokumenty, będące podstawą lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej, stanowią informację publiczną w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej, obligowały S.A. z siedzibą w Gdańsku do załatwienia wniosku skarżącego w sposób i w formie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Co za tym idzie, zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko, zgodnie z którym S.A. nie jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej w trybie przepisów ustawy. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie rozpoznał złożonego wniosku. W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 12 stycznia 2012 r. We wskazanym powyżej terminie S.A. z siedzibą w G.powinna była zatem zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem tj. udzielić żądanej informacji, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji, albo decyzję o umorzeniu postępowania bądź zawiadomić wnioskującego, że informacji tej nie posiada. S.A. z siedzibą w G.nie zakończyła postępowania w żaden z tych sposobów. W szczególności powyższych wymogów nie spełnia pismo Spółki z dnia 12 listopadaa 2012 r., w którym strona przeciwna nie udzieliła żadnej odpowiedzi na żądanie udzielenia informacji publicznej, ponieważ nie stanowi prawidłowego rozpatrzenia wniosku. S.A. z siedzibą w G.pozostaje zatem w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 12 stycznia 2012 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał S.A. z siedzibą w G. do rozpoznania, w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej z dnia 12 stycznia 2012 r. Rozpoznając przedmiotowy wniosek Spółka winna albo udostępnić żądaną informację, albo poinformować wnioskodawcę, że nie posiada takiej informacji, jeżeli żądana dokumentacja nie istnieje lub nie znajduje się w posiadaniu spółki, albo wydać decyzję w przypadkach przewidzianych w art. 16 ust. 1 ustawy. Ponadto, stosownie do treści art. 149 § 1 zd. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd - mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności wynikające z korespondencji prowadzonej przez stronę przeciwną ze skarżącym, w punkcie 2. wyroku stwierdził, że bezczynność S.A. w G. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Spółka - po otrzymaniu wniosku z dnia 12 stycznia 2012 r. - wystosowała do skarżącego pismo dopiero w dniu 12 listopada 2012 r., przy czym pismo to nie stanowiło prawidłowego rozpatrzenia wniosku. Stan prawnej bezczynności strony przeciwnej trwa zatem obecnie ponad rok, co należy ocenić jako rażące naruszenie prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł wpisu sądowego od skargi oraz kwota 257 zł obejmująca wynagrodzenie radcy prawnego wraz z opłatą od pełnomocnictwa (17 zł).