II SAB/Gd 151/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia zwykłego "B". wniesionego od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 31 marca 2015 r., nr [...], w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W związku z tak sformułowanymi zarzutami skarżąca wniosła o: - zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania, w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, odpowiedniego aktu administracyjnego w sprawie odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 31 marca 2015 r., nr [...] o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch turbin wiatrowych o łącznej mocy do 4MW wraz z drogami dojazdowymi oraz infrastrukturą techniczną i przyłączeniem do krajowej sieci elektroenergetycznej, zlokalizowanych na działkach o numerach: [...]-[...] obręb K. oraz na działkach nr [...] i nr [...] obręb K., gmina S., - zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, - zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Kolegium stwierdziło, że skarga została wniesiona z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta - z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - określanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, jednocześnie stwierdzając, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie zwykłe B. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 31 marca 2015 r., nr [...] o ustaleniu - na wniosek A. (w skrócie określanej dalej jako "Spółka") - środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch turbin wiatrowych o łącznej mocy do 4MW wraz z drogami dojazdowymi oraz infrastrukturą techniczną i przyłączeniem do krajowej sieci elektroenergetycznej, zlokalizowanych na działkach o numerach: [..].-[..] obręb K. oraz na działkach nr [..] i nr [..] obręb K., gmina S. Z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżąca Spółka ma legitymację materialnoprawną – zarówno w postępowaniu administracyjnym, którego dotyczy skarga, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ponieważ na jej wniosek Burmistrz Miasta i Gminy wydał decyzję z dnia 31 marca 2015 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla planowanej przez skarżącą inwestycji. Wniesienie skargi na bezczynność organu do wojewódzkiego sądu administracyjnego dopuszczalne jest po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a. Z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. wynika bowiem, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarga, stosownie do wymogu wynikającego z ww. przepisów, poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co nastąpiło pismem skarżącej Spółki z dnia 12 czerwca 2015 r. (data wpływu do organu odwoławczego – 16 czerwca 2015 r., pismo w aktach administracyjnych). Brak jest ponadto podstaw do stwierdzenia – prezentowanego w odpowiedzi na skargę, że skarga podlega odrzuceniu bowiem została wniesiona z naruszeniem terminu wskazanego w art. 53 § 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Przepisy art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. regulują przypadki skarg na akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. oraz inne akty, czyli generalnie na podjęte przez organy akty i czynności. Termin wskazany w art. 53 § 2 P.p.s.a. nie ma zatem zastosowania do przypadków bezczynności organu. Takie też stanowisko reprezentowane jest w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, w których przyjmuje się, że wskazane w art. 53 § 2 P.p.s.a. terminy nie znajdują zastosowania do skargi na bezczynność, która może być wniesiona w dowolnym czasie, aż do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji (vide: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2011, s. 288). Przechodząc do merytorycznej oceny skargi Sąd miał na względzie, że do terminu załatwienia sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze - będące organem odwoławczym stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w art. 35 § 3 k.p.a. (art. 35 § 4 k.p.a.). Do powyżej określonych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Należy przy tym zauważyć również, że terminy określone w art. 35 k.p.a. podlegają liczeniu z uwzględnieniem treści art. 133 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Jak wynika z powyższego unormowania, datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie odwołanie Stowarzyszenia zwykłego B. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 31 marca 2015 r. wpłynęło wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 4 maja 2015 r. (vide prezentata organu odwoławczego na piśmie przewodnim Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 29 kwietnia 2015 roku, pismo w aktach administracyjnych). Zgodnie z cytowanym powyżej art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 k.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl art. 104 § 1 k.p.a., przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się więc od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji i jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wyda decyzji w prawem przewidzianym terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym już w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ ten nie podjął czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji bądź innego aktu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt nie został podjęty, w szczególności czy brak działania organu był zawiniony czy też usprawiedliwiony okolicznościami obiektywnymi. Na gruncie niniejszej sprawy ustawowy miesięczny termin na jej załatwienie, poprzez rozpatrzenie odwołania Stowarzyszenia zwykłego B. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, liczony według zasady określonej w art. 57 § 3 k.p.a. oraz z uwzględnieniem art. 57 § 4 k.p.a. (dzień 4 czerwca 2015 roku był dniem ustawowo wolnym od pracy) upłynął w dniu 5 czerwca 2015 roku. Nierozpatrzenie odwołania w terminie miesięcznym przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., trwające do dnia wyrokowania, oznacza stan bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który zresztą jest w niniejszej sprawie bezsporny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - działając na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., uwzględnił skargę A. i zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie zwykłe B. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 31 marca 2015 r., nr [...], wydanej w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem, ze stwierdzeniem jego prawomocności. Rozważając zawarty w skardze wniosek o zakreślenie organowi odwoławczemu terminu 14 dni na rozpatrzenie odwołania, Sąd zważył, że przepis art. 149 P.p.s.a. nie wskazuje, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym jako wytyczne winien traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej (podobnie K. Klonowski, Bezczynność organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Sam. Ter. 2004, nr 4, s. 34). Przy wyznaczaniu terminy, zdaniem Sądu, należy zawsze brać także pod uwagę specyfikę danej sprawy (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod. red. T. Wosia, LexisNexis 2012, Komentarz do art. 149 P.p.s.a.). W ocenie Sądu wyznaczony w tej sprawie miesięczny termin ustawowy będzie terminem odpowiednim do rozpatrzenia odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Nie jest uzasadnione skrócenie tego terminu, albowiem przedmiotem sprawy objętej odwołaniem jest kwestia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, a więc skomplikowana i wymagająca zapoznania się z obszernym materiałem dowodowym sprawy. Jednocześnie, stosownie do wymogu wynikającego z treści art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., Sąd orzekł, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Przy czym - celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Przejawem rażącego naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. w niniejszej sprawie jest przede wszystkim okoliczność, że odwołanie zostało przekazane organowi odwoławczemu w dniu 4 maja 2015 r., a więc ponad 6 miesięcy od dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie. Zaniechanie rozpoznania odwołania przez organ II instancji doprowadziło zatem do kilkukrotnego przekroczenia terminu miesięcznego rozpoznania sprawy wskazanego w art. 35 ust. 3 k.p.a. Stanowi to rażące naruszenie jego unormowań i godzi w przewidzianą w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Sąd wziął także pod uwagę, że w niniejszej sprawie Kolegium nie podjęło żadnych czynności w sprawie i nie wyjaśniło w toku postępowania sądowoadministracyjnego przyczyn przekroczenia terminu jej załatwienia. Niepodejmując żadnych działań w sprawie, Kolegium naruszyło także rażąco przepisy art. 36 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którymi o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy; ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Takich zawiadomień w niniejszej sprawie strony nie otrzymały, pomimo – jak to już podkreślano powyżej, kilkukrotnego przekroczenia terminu miesięcznego rozpoznania sprawy wskazanego w art. 35 ust. 3 k.p.a. Zasadne zatem było uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem ww. przepisów. Żądanie skarżącej Spółki dotyczące zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie w trybie art. 38 k.p.a. nie mogło zostać uwzględnione, albowiem przepis art. 149 P.p.s.a. nie przewiduje, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność organu był uprawniony do wydawania tego rodzaju orzeczenia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów sądowych w postaci uiszczonego wpisu sądowego (100 zł).