II SAB/Gd 151/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie WSA Dorota Jadwiszczok WSA Mariola Jaroszewska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. K. K. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika procesowego radcę prawnego A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Starosty w sprawie udostępnienia informacji publicznej z wniosku z dnia 17 sierpnia 2016 r. W skardze wniesiono o: - nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej; - stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności; - przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów; - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 sierpnia 2016 r. przesłany drogą elektroniczną na adres:[...]. Wnioskodawca domagał się udzielenia informacji ile wniosków o dostęp do informacji publicznej zostało skierowanych do organu w poszczególnych latach w okresie 2010-2015 oraz w roku 2016 – do chwili udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek. Jako sposób udostępnienia informacji wskazano adres poczty elektronicznej nadawcy. Skarżący twierdzi, że żądana informacja stanowi informację publiczną, organ jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia, a do chwili wniesienia skargi nie uzyskano odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. Żądanie sumy pieniężnej uzasadnia okresem bezczynności i brakiem reakcji na wniosek. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu wniósł o jej oddalenie oraz zobowiązanie pełnomocnika skarżącego do udokumentowania skutecznego przesłania wniosku do organu. Jak wynika z odpowiedzi na skargę starosta zaprzecza, aby za pośrednictwem poczty elektronicznej czy w innej formie otrzymał od skarżącego wniosek. Zdaniem organu skarżący powinien udokumentować, że wniosek został skutecznie przesłany i że dotarł do adresata. Pismem procesowym z dnia 14 stycznia 2017 r. skarżący podtrzymał skargę, przy czym co do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej w zakresie wysokości pozostawił go do uznania sądu. Do pisma dołączył wydruk z folderu "Wysłane" skrzynki poczty elektronicznej skarżącego na dowód wysłania przez niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odniesieniu do żądania udokumentowania dotarcia wniosku do adresata powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15 oraz w wyroku z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1924/16 wywodząc, że przedłożony dowód wysłania wniosku stanowi jednocześnie dowód jego skutecznego wpływu do organu. W odpowiedzi Starosta ponownie zaprzeczył, aby za pośrednictwem poczty elektronicznej czy w jakiejkolwiek innej formie otrzymał od skarżącego wniosek. Zdaniem organu na skarżącym ciążył obowiązek udokumentowania, że wniosek został skutecznie przesłany i że dotarł do adresata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje. Niniejsza skarga na bezczynność nie podlegała uwzględnieniu. Sąd administracyjny proceduje na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt. 4a. Bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej rozpatrywana jest na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., która służy realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych przewidzianego w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.). Z bezczynnością na gruncie u.i.d.p. mamy do czynienia wówczas, gdy organ lub inny podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podejmuje czynności materialno-technicznej udostępniając tę informację, bądź nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania. Bezczynność organu (podmiotu zobowiązanego) nie występuje, jeżeli złożony wniosek nie dotyczy informacji publicznej, gdy żądana informacja publiczna nie znajduje się w posiadaniu organu do którego złożono wniosek, w sytuacji, gdy udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w trybie szczególnym, a także wówczas, gdy wniosek nie został do organu wniesiony. Z tą ostatnią sytuacją, przemawiającą za brakiem bezczynności po stronie starosty na dzień wniesienia skargi do sądu administracyjnego, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pozostaje poza sporem, że Starosta jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p. do udostępnienia posiadanej informacji publicznej, a żądana informacja dotycząca ilości wniosków o dostęp do informacji publicznej za określony w latach okres stanowi informację publiczną stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.i.d.p. Należy wyjaśnić, na podstawie art. 10 ust. 1 u.d.i.p., że do udzielenia informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium, przewidziano tryb wnioskowy. Forma wniosku może być przy tym dowolna: może być zarówno pisemna jak i ustna, a także elektroniczna. Na organie władzy publicznej lub innym podmiocie spoczywa wówczas obowiązek rozpatrzenia takiego wniosku na podstawie ustawowych przesłanek regulujących dostęp do informacji publicznej i w terminie wskazanym w ustawie. Pisemny wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Takie też stanowisko wyrażono w przywołanym przez skarżącego postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15 (dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym sąd zauważa, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) – i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08). Należy też dodać, że wniosek taki nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosku nie trzeba uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Niemniej minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko bowiem wówczas organ, do którego skierowano wniosek ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie powinno też budzić wątpliwości, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi dotrzeć do adresata. Zdaniem sądu brak jest w niniejszej sprawie potwierdzenia, aby wniosek skarżącego z dnia 17 sierpnia 2016 r. został skutecznie wniesiony do organu. Skarżący twierdził, że wysłał wniosek za pośrednictwem poczty elektronicznej, a z kolei starosta stwierdził, że wniosek ten do organu nie dotarł. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że przedłożone przez niego kopie wydruków, tj.: wydruku wiadomości z dnia 17 sierpnia 2016 r. adresowanej do organu na wskazany adres mailowy[...] (karta 5 akt) oraz wydruku z folderu "Wysłane" skrzynki poczty elektronicznej skarżącego, w którym uwidoczniona jest także wiadomość mailowa z dnia 17 sierpnia 2016 r. skierowana do organu (karta 17 akt), stanowią dowody skutecznego wpływu wniosku do organu. W opinii sadu przedstawione wydruki nie stanowią dowodu skutecznego otrzymania wniosku przez adresata. Potwierdzają one jedynie treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz to, że plik zatytułowany "Wniosek o dostęp do informacji publicznej" został w dniu 17 sierpnia 2016 r. wysłany przez skarżącego na adres:[..]. Natomiast nie wynika z tych dowodów, że organ wiadomość tę otrzymał i to w taki sposób, by móc się z nią zapoznać, czyli że przedmiotowa wiadomość dotarła na pocztę elektroniczną organu. Uzupełniając to stanowisko sąd wyjaśnia, że według przepisu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r., poz. 1114) system teleinformatyczny oznacza zespół współpracujących ze sobą urządzeń informatycznych i oprogramowania zapewniający przetwarzanie, przechowywanie, a także wysyłanie i odbieranie danych przez sieci telekomunikacyjne za pomocą właściwego dla danego rodzaju sieci telekomunikacyjnego urządzenia końcowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243 i 827). Zgodnie zaś art. 2 pkt 43 ustawy prawo telekomunikacyjne, telekomunikacyjne urządzenie końcowe oznacza urządzenie telekomunikacyjne przeznaczone do podłączenia bezpośrednio lub pośrednio do zakończeń sieci. Tym samym nawet wprowadzenie wiadomości mailowej do systemu teleinformatycznego organu nie jest tożsame z wprowadzeniem jej do jednego, początkowego urządzenia tego systemu. Jedynie posiłkowo można też dodać, że regulując kwestie daty doręczenia wniosku drogą elektroniczną ustawodawca wskazał np. art. 61 ust. 3a k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej. Tym samym w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. przyjęto, że żądanie to faktycznie musi dotrzeć do organu. Niezależnie od tego, że przepisów k.p.a. dla złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stosuje się, to jednak wykładnia systemowa nie może doprowadzić do przyjęcia rozumowania odmiennego dla wniosku składanego drogą elektroniczną na gruncie u.i.d.p. Z tych przyczyn sąd orzekający w tej sprawie nie podziela tych poglądów judykatury (w tym wyroków NSA wskazanych przez skarżącego), w których przyjmuje się domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Takie domniemanie, aby mogło wywoływać negatywne skutki dla organu, musiałoby bowiem wynikać z określonego przepisu prawa, a nie z poglądów orzecznictwa. Sąd podziela natomiast stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 48/16 (dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wydanym w tożsamych okolicznościach sprawy, według którego nie ma (...) żadnych podstaw do różnicowania sytuacji podmiotów korzystających z poczty elektronicznej i metod tzw. tradycyjnych. Skoro więc w przypadku korzystania z pośrednictwa operatorów pocztowych nie jest wystarczające samo wysłanie korespondencji na adres odbiorcy, a dla wykazania skuteczności doręczenia konieczne jest posługiwanie się dowodem doręczenia, wydaje się oczywiste, że takie same wymogi stawiane być muszą wobec korespondencji kierowanej do adresata drogą elektroniczną. W przypadku korzystania z platformy e-PUAP potwierdzenia takie generowane są zresztą automatycznie, co zabezpieczać ma interes wnioskodawców." (por. też wydany w takiej samej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. II SAB/Go 147/16, dostępny j.w.). Podzielając przedstawione w tych wyrokach poglądy sąd orzekający w niniejszej sprawie również twierdzi, że bezpieczne dotarcie korespondencji do organu zapewnia skorzystanie z Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (ePUAP), z której jednak skarżący nie skorzystał. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarżący nie wykazał odpowiednio, aby organ otrzymał wniosek z dnia 17 sierpnia 2016 r. i mógł się z nim zapoznać, a takim dowodem nie jest wydruk ze skrzynki poczty elektronicznej wnioskodawcy (z folderu "Wysłane"). Tym samym w dniu wniesienia skargi, t.j. w dniu 5 grudnia 2016 r. Starosta nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. W konsekwencji skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.