II SAB/Gd 154/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji dotyczącej udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. skargę odrzucić, 2. zwrócić skarżącemu J. M. ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uiszczony wpis w kwocie 100 zł (sto złotych). J. M. wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji dotyczącej udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zażądał zobowiązania Kolegium do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania. Zarządzeniem z dnia 1 października 2014 r. wezwano skarżącego do wskazania w terminie 7 dni, czy przed wniesieniem skargi zwracał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Powyższym zarządzeniem wezwano również skarżącego do nadesłania w terminie 7 dni oświadczenia, czy w związku z wydaniem przez organ decyzji z dnia 26 września 2014 r. wycofuje on skargę z dnia 15 września 2014 r. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia 24 lipca 2014 r., czy ją nadal podtrzymuje. Odpis ww. zarządzenia doręczono stronie skarżącej w dniu 6 października 2014 roku, zatem termin na jego wykonanie upływał z dniem 13 października 2014 roku. Pismem z dnia 13 października 2014 r. skarżący cofnął skargę oraz wskazał, że pomija kwestię wyjaśnienia, czy przed wniesieniem skargi zwracał się do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, gdyż jego zdaniem wobec cofnięcia skargi jest ona bezprzedmiotowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie zaś z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."), na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wobec powyższego, w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a., przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu stanowi złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1083/14, Baza Orzeczeń LEX nr 1467706). Należy przy tym wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) - dalej w skrócie zwanej "ustawą", odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z ustępu 2. tego artykułu wynika zaś, że do ww. decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Postępowanie to toczy się zatem w trybie unormowanym w k.p.a. przy uwzględnieniu zmian wprowadzonych w art. 16 ust. 2 ustawy. Oznacza to przede wszystkim, iż postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy jest sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które może toczyć się w dwóch instancjach. Postępowanie to zawsze będzie kończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Regulacja art. 16 ust. 1 ustawy przesądza bowiem, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy następują w formie decyzji administracyjnej. Powyższe rozwiązanie oznacza, iż ustawa w tych przypadkach wprowadza odmienną formę działania administracji publicznej niż w przypadku udostępnienia informacji publicznej, które następuje w formie czynności materialno-technicznej. Wykładnia systemowa przepisu art. 16 ust. 2 ustawy - nakazującego stosowanie przepisów k.p.a. do decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 ustawy - prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Oznacza to, że od decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 ustawy przysługują wnioskodawcy przewidziane na gruncie k.p.a. środki prawne. Wszystkie ww. decyzje zostają podjęte przez właściwe podmioty w pierwszej instancji. Tym samym w toku instancji wnioskodawca (będący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.) będzie mógł wnieść od nich odwołanie zgodnie z postanowieniem art. 127 § 1 k.p.a. Wniesienie odwołania umożliwi właściwemu organowi wyższego stopnia podjęcie jednego z rozstrzygnięć unormowanych w art. 138 § 1 lub § 2 k.p.a. (tak Sergiusz Szuster w komentarzu do art.16 ustawy o dostępie do informacji publicznej - zawartym w Bazie Orzeczeń LEX). Reasumując, postępowanie odwoławcze mające na celu rozpoznanie odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej toczy się według przepisów k.p.a. Co za tym idzie, w przypadku uznania przez stronę, że organ odwoławczy pozostaje w bezczynności, zgodnie z treścią cytowanego powyżej art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku samorządowego kolegium odwoławczego będzie to wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które musi poprzedzać skargę do sądu zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżący nie wskazał, że przed wniesieniem skargi zwracał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Taki fakt nie wynika także z akt administracyjnych. Co za tym idzie, jego skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Wskazać przy tym należy, że cofnąć można jedynie skargę skutecznie wniesioną. W przedmiotowej sprawie skarga nie została poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, zatem skutkować to musi odrzuceniem skargi, a nie umorzeniem postępowania z powodu jej cofnięcia. Mając powyższe na uwadze, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., postanowiono jak w punkcie pierwszym sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.