II SAB/Gd 155/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 16 października 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na bezczynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. do rozpoznania w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności wniosku A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. o udzielenie informacji publicznej z dnia 18 czerwca 2013 r., 2. stwierdza, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. na rzecz skarżącego A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. pismem z dnia 18 czerwca 2013 r. wystąpił do Narodowego Funduszu Zdrowia Oddziału Wojewódzkiego z wnioskiem o udostępnienie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ofert złożonych w 2013 roku w postępowaniach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez ZOZ "B" Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością oznaczonych nr [...] i [...] oraz Szpitale "C" oznaczonych nr [...] i [...] w formie wydruku z generatora wniosków, a jako formę przekazania informacji wskazano odbiór osobisty przez wnioskodawcę w dniu złożenia wniosku. W odpowiedzi na ten wniosek Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pismem z dnia 24 czerwca 2013 r. powołując się na przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U nr 112 poz. 1198 ze zm.) poinformował wnioskodawcę, że udostępnienie informacji publicznych objętych wnioskiem nastąpi w terminie do dnia 18 sierpnia 2013 r., z powodu rozpatrywania odwołań złożonych w zakończonych postępowaniach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej oraz braków kadrowych uniemożliwiających przygotowanie żądanej informacji. W dniu 18 czerwca 2013 r. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie udostępnienia żądanej wnioskiem z dnia 18 czerwca 2013 r. informacji publicznej. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę z dnia 2 lipca 2013 r. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie na koszt skarżącego. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ zarzucił, że skarga została wniesiona z naruszeniem art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, bowiem nie złożył zażalenia na bezczynność ani też nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa, co winno uzasadniać odrzucenie skargi. Natomiast wniosek o oddalenie skargi uzasadniono jej bezzasadnością, gdyż w dniu 24 czerwca 2013 r. przesłano skarżącemu zgodnie z art. 13 ustawy informację, że udostępnienie informacji nastąpi w terminie do dnia 18 sierpnia 2013 r. z uwagi na rozpatrywanie odwołań w postępowaniach o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Wskazano przy tym, że terminu "niezwłocznie" nie należy utożsamiać z terminem "natychmiast", termin "niezwłocznie" oznacza bowiem termin realny, mający na względzie okoliczności miejsca, czasu i sprawy. W przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do udostępnienia informacji publicznej w dniu złożenia wniosku. Nadto udostępnienie informacji publicznej wymagało zanonimizowania dokumentacji z uwagi na ochronę danych osobowych. Na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi wyjaśnił, że pismem z dnia 9 sierpnia 2013 r. poinformowano skarżącego o braku technicznych możliwości wydruku z generatora wniosków oraz że istnieje możliwość zapoznania się z dokumentami w siedzibie organu. W chwili obecnej przygotowywana jest natomiast decyzja o umorzeniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Skarga spełniała formalne wymogi jej dopuszczalności, albowiem w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, określony w art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, LEX nr 236545).W orzecznictwie wskazano, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje tryb postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, ustawa ta w wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jego uregulowania stosuje się jedynie w przypadku wydania decyzji. Regulacja ta nie zawiera przepisów, które dotyczyłyby bezczynności, w tym wymogu wyczerpania trybu polegającego na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia na bezczynność organu. Ponadto, za brakiem wymogu wniesienia szeroko rozumianego środka zaskarżenia przemawia fakt, iż załatwienie wniosku przez organ nastąpić może w różnej formie, bądź poprzez udostępnienie informacji, które stanowi czynność materialno-techniczną, w którym to przypadku, zgodnie z art. 52 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi obowiązuje wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, w którym to przypadku, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., obowiązuje wymóg wniesienia zażalenia. Wnoszący skargę nie znając stanowiska organu w tej kwestii, znajduje się w sytuacji, w której nie posiada wiedzy, jaki z powyższych wymogów winien wypełnić. Za dopuszczeniem wniesieniem skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa bądź zażalenia, przemawia także fakt, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje znacznie skrócony w stosunku do unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego termin rozpatrzenia wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, wniosek należy rozpoznać niezwłocznie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni. Postulat jak najszybszego rozpatrzenia złożonego wniosku przemawia za uznaniem, iż wyczerpanie trybu zaskarżenia bezczynności organu przed wniesieniem skargi jest zbędne. Wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia danych odnośnie ofert złożonych w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.). Przepis ten stanowi, że zawieranie przez Narodowy Fundusz Zdrowia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm.), obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, a w jego skład wchodzą oddziały wojewódzkie Funduszu (art. 96 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ jest podmiotem reprezentującym państwową jednostkę organizacyjną, a więc podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą. Z art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wynika, że każdy ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawodawca formułując w Konstytucji RP zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Skoro stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji muszą być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki od tej reguły należy rozumieć wąsko. Oznacza to powinność stosowania w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej ma również informacja niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz do nich się odnosząca (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 - publ. M. Prawn. 2002/23/1059, 25 marca 2002 r. sygn. akt II SA 4059/02 – publ. M. Prawn. 2003/10/436, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06 – Lex 291357). Informacją publiczną są wszelkiego rodzaju dokumenty odnoszące się do zobowiązanego podmiotu, a więc nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez niego, ale także te, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań. W niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożono po przeprowadzeniu konkursu ofert, na etapie odwołania. Artykuł 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie dotyczy treści ofert podmiotów ubiegających się o zawarcie kontraktów na udzielnie świadczeń opieki medycznej. Przepis ten przewiduje zasadę jawności umów zawartych z NFZ a nie jawności ofert. Obowiązek publikowania w internecie szczegółowych informacji o każdej zawartej umowie nie wyłącza zatem stosowania przez NFZ przepisów u.d.i.p. w odniesieniu do innych informacji o charakterze publicznym, nieobjętych dyspozycją art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach. (vide wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1075/11 - dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Żądanie wniosku dotyczyło informacji publicznej, skierowane było do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia takiej informacji, a treść przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i cel zawartych niej uregulowań nie wyłączały uprawnienia do uzyskania żądanej informacji publicznej na tym etapie postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 18 czerwca 2013 r. i Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia powinien zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. udzielić żądanej informacji albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji, albo decyzję o umorzeniu postępowania, bądź zawiadomić wnioskującego, że informacji tej nie posiada. Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie rozpoznał złożonego wniosku. Z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wniosek o udostępnienie informacji złożono w dniu 18 czerwca 2013 r. W terminie 14-dniowym, wynikającym z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w piśmie z dnia 26 czerwca 2013 r. poinformowano skarżącego, że informacja zostanie udzielona w terminie do dnia 18 sierpnia 2013 r., a więc w najdłuższym możliwym terminie, z uwagi na trwający proces rozpatrywania odwołań w zakończonych postępowaniach o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, dużą ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz braki kadrowe, które uniemożliwiają przygotowanie żądanej informacji. Tuż przed upływem tego terminu, w piśmie z dnia 9 sierpnia 2013 r., organ działając z kolei na podstawie art. 14 ust. 2 poinformował skarżącego, że udostępnienie informacji w sposób i formie wskazanych we wniosku nie jest możliwe ze względów technicznych, tj. z powodu braku odpowiedniego sprzętu poligraficznego i kadry. W związku z tym powiadomił o możliwości udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem w formie wglądu do dokumentacji w siedzibie oddziału. W przypadku skorzystania z tej formy poproszono o kontakt telefoniczny w terminie 14 dni od otrzymania tego pisma. Z przedłożonych przez organ dokumentów wynika także, że w dniu 6 września 2013 r. organ na podstawie art. 10 Kpa poinformował skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów w sprawie. Według zaś informacji pełnomocnika organu obecnie przygotowywana jest decyzja o umorzeniu postępowania. Przywołany w treści pisma organu z dnia 9 sierpnia 2013 r. art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Stosownie zaś do treści ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W niniejszej sprawie organ po otrzymaniu wniosku skarżącego wskazał jednakże, że nie może udostępnić informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawie wyznaczył termin udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku do dnia 18 sierpnia 2013 r. Takie też stanowisko zaprezentował w odpowiedzi na skargę sporządzonej w dniu 2 lipca 2013 r. Powołanie się na art. 14 ustawy dopiero w piśmie z dnia 9 sierpnia 2013 r. nie może być uznane za terminową czynność w sprawie o udzielenie informacji publicznej, jako że ustawodawca nakazuje załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezależnie od tego wskazać należy, że powiadomienie o braku środków technicznych w trybie art. 14 ustawy o dostępnie do informacji publicznej powinno zawierać przyczyny braku możliwości udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem, wskazanie sposobu i formy, w jakiej informacja może zostać udzielona oraz zakreślenie terminu 14 dni na zajęcie stanowiska w sprawie przez wnioskodawcę z pouczeniem o skutkach w postaci umorzenia postępowania (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 194,195). Przy czym dopiero wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończy postępowanie w sprawie. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności. Mimo bowiem upływu terminu do załatwienia wniosku z dnia 18 czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, do chwili wyrokowania przez Sąd w dniu 16 października 2013 r., informacja nie została udzielona ani też nie wydano w sprawie żadnej decyzji. Z uwagi na stwierdzenie, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, nie wywiązując się z obowiązków nałożonych przepisami art. 10 w związku z art. 13 i 14 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozostaje w rozpatrywanej sprawie w bezczynności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał wskazany organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 18 czerwca 2013 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie, Sąd wziął bowiem pod uwagę okoliczność, że bezczynność dotyczyła wniosku skarżącego z dnia 18 czerwca 2013 r., a także fakt, że organ mimo wszystko podejmował czynności w sprawie, aczkolwiek błędnie. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Jednakże w przekonaniu Sądu celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy.