II SAB/Gd 155/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę do załatwienia wniosku skarżącego J. K. z dnia 29 lipca 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 14 lipca 2015r. J. K. zwrócił się do Starosty Powiatu o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej o następującej treści: 1. Proszę o przedstawienie kosztorysu organizacji konferencji "XV lecie Samorządu Powiatowego-dokonania i wyzwania" i imprez pochodnych 27 czerwca 2015r. ( w tym koszty wynajmu pomieszczeń w szkole łacińskiej, cateringu, pokazu na rzece N., sztucznych ogni) 2. Proszę o kserokopię rachunków dotyczących wyżej wskazanej imprezy. 3. W ramach tej imprezy w J. zorganizowano kolację, proszę o wskazanie liczby osób obecnych na kolacji. Jakie były kryteria wyłonienia tego podmiotu." W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta w dniu 23 lipca 2015r. przekazał następujące informacje: Ad. 1.Organizatorem konferencji w ramach obchodów "XV-lecia Samorządu Powiatowego" był powiat. Ad. 2 W związku z powyższym nie ponieśliśmy żadnych kosztów związanych z jej organizacją. Ad. 3. W ramach wizyty delegacji z G. zorganizowano kolację w J., na której nie był prowadzony rejestr osób obecnych na kolacji. Przy wyłonieniu podmiotu, który świadczył usługę posłużono się art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 20 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 907 ze zm.). Wnioskiem z dnia 29 lipca 2015r. J. K. zwrócił się do Starosty Powiatowego o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej o następującej treści "Proszę o kserokopię rachunku zorganizowanej imprezy w J., w której uczestniczyła delegacja G. jak również o wskazanie liczby osób zaproszonych i obecnych na ww. kolacji". W odpowiedzi na wniosek z dnia 29 lipca 2015r. Starosta w dniu 5 sierpnia 2015r. przekazał następujące informacje: "Niestety nie możemy udostępnić rachunków czy też faktur dotyczących organizacji kolacji w J., gdyż naruszyłoby to tajemnicę przedsiębiorcy zgodnie z art. 5ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na w/w kolacji zaproszonych było 150 osób, nie był prowadzony rejestr osób uczestniczących w kolacji". W dniu 24 sierpnia 2015r. J. K. wniósł skargę na bezczynność Starosty Powiatowego w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej, podnosząc że doszło do naruszenia art.13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. Skarżący wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem oraz o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg postępowania w sprawie, w tym treść przytoczonych wyżej wniosków z dnia 14 lipca 2015r. a następnie z dnia 29 lipca 2015r. oraz treść udzielonych mu odpowiedzi. Odnosząc się do odpowiedzi udzielnej w dniu 5 sierpnia 2015r. skarżący podniósł, że wprawdzie tajemnica przedsiębiorcy stanowi, zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podstawę i upoważnienie do odmowy udostępnienia informacji, jednakże podmiot odmawiający udzielenia takiej informacji-z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy-obowiązany jest wyjaśnić czy żądane dokumenty zawierają informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Skarżący podniósł, że podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej-z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy w przypadku opłacenia środkami publicznymi kolacji łamie cel, który przyświecał wprowadzeniu w życie ustawy, tj. zapewnienie transparentności działań władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatowy wniósł o jej oddalenie wskazując, że z załączonej dokumentacji wynika, że skarżącemu udzielono dostępnych informacji, zaś odmówiono tych, które w ocenie organu naruszyłyby przepis art. 5 ust. 2 ustawy, bowiem stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. W myśli przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zw. dalej p.p.s.a.- kontrola ta obejmuje również bezczynność organów administracji. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ, mimo ciążącego na nim obowiązku w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy, nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla stwierdzenia, więc czy zachodzi bezczynność organu niezbędne jest uprzednie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonej czynności. Bezczynność organu na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Z kolei stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku udzielenia informacji publicznej uznać należy, że bezczynność organu może wystąpić tylko wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Ustawa reguluje zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy, a także procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy przyjąć należy, że bezspornie Starosta, jako organ administracji publicznej (organ władzy publicznej wykonujący określone ustawami zadania publiczne) jest objęty ustawą, a więc zobowiązany do podejmowania na jej podstawie działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Mając powyższe na uwadze oraz analizując przedstawione przez skarżącego żądanie przedstawienia rachunku imprezy zorganizowanej w j., zgodnie z treścią wniosku z dnia 29 lipca 2015r., uznać należy, że obejmuje ono zagadnienie wydatków ponoszonych przez organ wykonujący zadania publiczne. Skoro wniosek o udzielnie informacji publicznej dotyczył organu władzy publicznej dokonującego takich wydatków, to jest on zobowiązany do przekazania informacji o takich wydatkach obywatelom, którym w stosunku do gospodarowania finansami powiatu przysługuje prawo kontroli, kontrolę tę mogą sprawować m.in. w ramach dostępu do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organem tym jest Starosta. Sąd uznał, że informację publiczną w takim stanie rzeczy może stanowić także treść umów cywilnoprawnych czy też rachunków obejmujących konkretne kwoty wydatkowane przez organ. W konsekwencji Sąd uznał, że żądana przez skarżącego informacja wyczerpuje zakres pojęciowy określenia "informacja publiczna", o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy i podlega ona udostępnieniu w trybie i na zasadach w ustawie określonych. Z powyższego wynika, że wnioskowana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej i Starosta jest podmiotem zobowiązanym do jej udostepnienia. Odnosząc się do stanowiska organu, że odmawia udzielenia informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa wskazać w pierwszej kolejności należy, jak to już wyżej wskazano, że odmowa udzielenia informacji publicznej na tej podstawie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Taka decyzja nie została w sprawie wydana. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice przedsiębiorcy. Jednakże zastosowanie tego ograniczenia w udostępnieniu informacji publicznej wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego stosownie do treści art. 107 § 3 kpa. Innymi słowy organ powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej winien w uzasadnieniu decyzji odmawiającej udzielenia informacji uzasadnić w sposób wyczerpujący swoją odmowę udostępnienia żądanej informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, min. poprzez wykładnię pojęć przedsiębiorcy, tajemnicy przedsiębiorcy, mając na uwadze co zasadnie wskazał skarżący, że w rozpoznawanej sprawie nie obowiązuje domniemanie braku wyłączenia jawności o treści rachunku i kwoty której dotyczy, albowiem dotyczy on zobowiązania finansowego realizowanego przy zaangażowaniu środków publicznych. W konsekwencji powyższego Sąd stwierdził że Starosta był zobowiązany do merytorycznego załatwienia wniosku skarżącego z dnia 26 listopada 2012r. poprzez jej udzielenie w formie wskazanej przez skarżącego, zgodnie z jego wnioskiem lub w winny sposób, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 ustawy lub do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udzielenia takiej odpowiedzi. Stwierdzając bezczynność organu Sąd nie wskazuje sposobu załatwienia sprawy i nie może nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji, określając jej treść. Organ może udzielić informacji w formie czynności materialno-technicznej. Może też odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnic chronionych (art. 5 ust. 2), przy czym wniosek powinien być załatwiony, w terminie wynikającym z treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku. Stosownie do art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. Sąd ma obowiązek ustalenia czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2. sentencji wyroku). Organ administracji nie pozostawił bowiem wniosku skarżącego bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Z przedłożonych akt wynika, że odpowiedzi na wnioski skarżącego o udzielenie informacji publicznej były udzielane niezwłocznie – bez zbędnej zwłoki. Z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji bezczynności organu mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby organ w ogóle pozostawił wniosek skarżącego bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie bądź przewlekał ustosunkowywanie się do wniosku skarżącego ponad terminy przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zachowanie adresata wniosku nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego ustawą o dostępie do informacji publicznej, lecz było wynikiem przekonania iż żądana informacja w zaskarżonej części nie może być udostępniona o czym skarżący został przez organ niezwłocznie poinformowany w piśmie z dnia 5 sierpnia 2015r., będącym odpowiedzią na wniosek z 29 lipca 2015r.. Z powyższych względów nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100zł stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi.