II SAB/Gd 156/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Fundacji A w M. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Fundację A. w M. do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. K. z dnia 28 lipca 2014 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek skarżącego J. K. o wymierzenie Fundacji A. w M. grzywny, 4. odrzuca wniosek skarżącego J. K. o zobowiązanie Fundacji A. w M. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 5. zasądza od Fundacji A. w M. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Fundacji A w M., zwanej dalej w skrócie "Fundacją", polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na jego wniosek z dnia 28 lipca 2014 r., w którym wnosił o informację "Czy samorząd powiatu przekazał Fundacji stół do gry w tenisa stołowego oraz klimatyzator o wartości 6.365,25 zł w ostatnim kwartale 2012 r. albo w latach następnych". Skarżący zarzucił Fundacji naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) – dalej zwanej "ustawą". Wniósł o zobowiązanie Fundacji do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie do 14 dni od daty doręczenia akt organowi; zobowiązanie Fundacji do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; wymierzenie Fundacji grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 22 lipca 2014 r. w placówce socjalizacyjnej Fundacji przy al. W. w M. – dalej określanej w skrócie jako "placówka socjalizacyjna", nie przyjęto jego pisemnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, odsyłając go na pocztę. Wyjaśnił też, że do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej zaliczyć należy fundacje, w zakresie w jakim korzystają z funduszy publicznych. Fundacja A w M. prowadzi placówkę socjalizacyjną. Na ten cel otrzymuje dotacje ze środków publicznych. Jest to realizacja zadania publicznego w zakresie pomocy społecznej. Powiat malborski, jako zlecający zadanie, zapewnia przekazanie środków w formie dotacji celowej. Fundacja realizuje zatem zadania samorządu powiatowego poprzez dotację oraz dysponując mieniem samorządu. Skarżący powołał się na treść art. 10 ust. 2 ustawy i wskazał, że pierwszym miejscem, w którym szukał informacji publicznej, był Biuletyn Informacji Publicznej (BIP), jednak Fundacja nie realizuje ustawowego obowiązku i go nie prowadzi. Na jej stronie internetowej nie ma podstawowych informacji: statutu, sprawozdania z działalności, sposobu wykorzystania środków publicznych. Podkreślił też, że w dniu 28 lipca 2014 r. złożył podanie zawierające wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowane do Prezesa Fundacji M. E. Do dnia złożenia skargi czyli 28 lipca 2014 r. Fundacja nie udostępniła żądanej informacji ani też nie wydała decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy, czym naruszyła 14 - dniowy termin zapisany w art. 13 ustawy. W odpowiedzi na skargę Fundacja wyjaśniła, że w dniu 22 lipca 2014 r. do jej placówki socjalizacyjnej przyszedł skarżący wraz z dwiema innymi osobami tj. dziennikarzem J. S. i radnym J. K. Prezes Fundacji M. E. podczas rozmowy z ww. osobami przedstawiła informację dotyczącą Fundacji i placówek socjalizacyjnych, w szczególności stan finansowy placówek. Fundacja wskazała, że było to ustne udzielenie informacji publicznej o działalności placówek socjalizacyjnych i Fundacji. Fundacja wyjaśniła nadto, że ww. osoby chciały zobaczyć stół do tenisa, klimatyzator, meble drewniane, zestaw wypoczynkowy, będące zakupami dokonanymi za dotację, którą Starostwo otrzymało z Urzędu Wojewódzkiego. Fundacja zaznaczyła, że nie wnioskowała o otrzymanie dotacji na wyposażenie placówek, nie otrzymała jej i nie rozliczyła tej dotacji pieniężnej. Dodała również, że wyposażenie placówek jest własnością Starostwa Powiatowego, a Fundacja posiada umowę użyczenia. Wyjaśniła nadto, że skarżący próbował wręczyć Prezes Fundacji pismo i prosił aby dała mu pisemną odpowiedź. M. E. nie sprawdziła treści wręczanego jej pisma, stwierdziła jedynie aby pismo to przesłał za pośrednictwem poczty. Fundacja wyjaśniła również, że w dniu 28 lipca 2014 r. skarżący przyszedł do placówki socjalizacyjnej i zostawił wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Po kilku dniach Prezes Fundacji poszła pod wskazany przez skarżącego w ww. piśmie adres aby wyjaśnić sytuację, jednak nie zastała go w prowadzonej przez niego pod tym adresem kwiaciarni. W dniu 18 września 2014 r. J. K. przyszedł do placówki socjalizacyjnej i powiadomił, że złożył skargę do Sądu. Skarżący chciał wręczyć skargę Prezes Fundacji, jednak ta poprosiła aby przesłał ją drogą pocztową. Stwierdziła też, że skarżący w obecności Prezes Fundacji zadzwonił do Sądu Administracyjnego w Gdańsku i w systemie głośnomówiącym usłyszeli oboje informację: "aby złożyć skargę do Sądu, skarżący powinien ponownie złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej w fundacji, jeżeli nadal nie otrzyma informacji może złożyć wniosek". Fundacja zaznaczyła przy tym, że skarżący – wychodząc z placówki, widział stoły do tenisa, przy których stoi jeden z klimatyzatorów. Wyjaśniła też, że skarżący oświadczył Prezes Fundacji, że wie, iż klimatyzatory są w placówce. Podkreśliła również, że do chwili obecnej skarżący nie doręczył Fundacji ponaglenia tylko złożył skargę do Sądu. Fundacja wyjaśniła nadto, że realizuje zadania własne powiatu poprzez prowadzenie trzech placówek socjalizacyjnych, pod opieką ma 38 wychowanków. Nie jest organizacją gospodarczą, ani organizacją pożytku publicznego uprawnioną do otrzymywania 1% podatku dochodowego od osób fizycznych, nie posiada dochodów własnych. Na realizację zadań publicznych ze Starostwa Powiatowego otrzymuje kwotę 2.100 zł na utrzymanie jednego wychowanka w placówce socjalizacyjnej. Posiada również stronę internetową, na której jest jej statut. Fundacja nie prowadzi Biuletynu Informacji Publicznej, ponieważ są sprzeczne informacje od kogo jest to wymagane. Natomiast Starostwo Powiatowe prowadzi stronę internetową BIP i to właśnie na niej publikowane są uchwały dotyczące powołania Fundacji i przyznanych jej dotacji, o czym skarżący doskonale wie. Ponadto Starostwo Powiatowe i PCPR posiadają sprawozdania finansowe Fundacji i udzielają informacji osobom zainteresowanym. Sprawozdania Fundacji składane są również do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w Warszawie oraz Urzędu Skarbowego. Na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. Prezes Fundacji wyjaśniła, że nie odpowiedziała na wniosek skarżącego z dnia 28 lipca 2014 r., ponieważ nie posiada odpowiednich dokumentów np. faktury, w związku z czym nie mogła podać wartości stołu czy też klimatyzatora. Rozpoznając niniejszą sprawię Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta - zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Fundacji A w M., polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu J. K., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej w skrócie "ustawą"), żądanej przez niego informacji tj.: "Czy samorząd powiatu przekazał Fundacji stół do gry w tenisa stołowego oraz klimatyzator o wartości 6.365,25 zł w ostatnim kwartale 2012 r. albo w latach następnych." Skarga spełnia formalne wymogi jej dopuszczalności, ponieważ w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie ma wymogu wyczerpania środków zaskarżenia określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a. Skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, Baza Orzeczeń LEX nr 236545). Oceniając, czy Fundacja pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 28 lipca 2014 r., należało ustalić, czy jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Oznacza to, że podmioty obowiązane do udzielania takiej informacji dzielą się na dwie grupy: w pierwszej znajdują się władze publicznej, zaś w drugiej inne podmioty, które wykonują powierzone im zadania o charakterze publicznym, w których władaniu znajduje się taka informacja. Wśród tej drugiej grupy wskazano między innymi samorządy zawodowe oraz podmioty, które wykonują zadania publiczne. Zaznaczyć należy, że w wyroku z dnia 12 września 2003 r., sygn. akt II SAB 91-92/03 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w sprawie przeciwko Stowarzyszeniu Właścicieli Nieruchomości, Naczelny Sąd Administracyjny (w skrócie określany jako "NSA") stwierdził, że stowarzyszenia, które realizują cele i zadania o charakterze publicznym, są zobowiązane do udostępniania informacji o swojej działalności, na podstawie przepisów ww. ustawy. W literaturze wskazuje się, iż analogiczne rozstrzygnięcia będą dotyczyć np. fundacji wykonujących zadania użyteczności publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (tak Michał Kłaczyński w komentarzu do art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawartym w Bazie Orzeczeń LEX). Zaznaczyć należy, że fundacja może być ustanowiona dla realizacji zgodnych z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej celów społecznie lub gospodarczo użytecznych, w szczególności takich, jak: ochrona zdrowia, rozwój gospodarki i nauki, oświata i wychowanie, kultura i sztuka, opieka i pomoc społeczna, ochrona środowiska oraz opieka nad zabytkami (art. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach - Dz. U. z 1991 r., nr 46, poz. 203 ze zm.). Z przesłanego przez Fundację odpisu KRS wynika, że jej celem jest promowanie i wspieranie wszelkich działań zmierzających do: 1) przeciwdziałania procesom marginalizacji zagrożonych wykluczeniem grup społecznych, w szczególności dzieci i młodzieży ze środowisk defaworyzowanych lub patologicznych; 2) wyrównywania szans w dostępie do edukacji, rynku pracy, aktywnego uczestnictwa w życiu społecznym oraz rozwijanie kluczowych kompetencji warunkujących rozwój społeczeństwa opartego na wiedzy i aktywności zasobów ludzkich; 3) pomocy społecznej w tym wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej; 4) ochrony i promocji zdrowia oraz wypoczynku dzieci i młodzieży; 5) działalności charytatywnej. Warto w tym miejscu stwierdzić również, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, iż termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te wiążą się przede wszystkim z zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadania publiczne", użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej" (użytego w art. 61 Konstytucji RP), ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 1858/13, Baza Orzeczeń LEX nr 140498). Z powyższego wynika, że Fundacja wykonuje zadania o charakterze publicznym, zatem jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, co zresztą było w tej sprawie bezsporne. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Natomiast w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia informacji będących informacjami publicznymi. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. d ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności: o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują, a także majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, pochodzących z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a - c, oraz o pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że majątkiem publicznym jest majątek, który – niezależnie od charakteru podmiotu będącego właścicielem – zostaje przeznaczony do użytku publicznego, w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania (również odpłatnego), uregulowanego także i wyłącznie prawem administracyjnym (tak A. Błaś, J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 1998, s. 256). Informacje na temat majątku publicznego powinny obejmować zatem wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2157/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl; oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego /w skrócie "WSA"/ w Opolu z dnia 30 września 2010 r., sygn. II SAB/Op 12/10, Baza Orzeczeń LEX nr 756133). W kontekście powyższego, żądana przez skarżącego informacja, dotycząca przekazania Fundacji przez samorząd powiatu malborskiego stołu do gry w tenisa stołowego oraz klimatyzatora, jest niewątpliwie informacją o sprawach publicznych, gdyż ściśle wiąże się z realizowanymi przez Fundację zadaniami użyteczności publicznej, a więc działalnością w sferze zadań publicznych, oraz dysponowaniem majątkiem publicznym. Fakt, że Fundacja jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle przepisów ustawy, oraz fakt, że żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 28 lipca 2014 r. informacja stanowi informację publiczną w myśl ustawy, obligowały Fundację do załatwienia wniosku skarżącego w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie rozpoznał złożonego wniosku. W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 28 lipca 2014 r. Fundacja powinna zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. udzielić żądanej informacji albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji, albo decyzję o umorzeniu postępowania, bądź zawiadomić wnioskującego, że informacji tej nie posiada. Fundacja nie zakończyła postępowania w żaden z tych sposobów, pozostaje zatem w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 28 lipca 2014 roku. Zaznaczyć przy tym należy, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący wskazał, że chce aby przesłano mu żądaną informację pocztą. Na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. Prezes Fundacji przyznała, że nie odpowiedziała na wniosek skarżącego w tej formie. Trzeba również wyjaśnić, że możliwość uzyskania informacji publicznej od innego podmiotu nie stanowi podstawy do odmowy udzielenia informacji przez podmiot posiadający informację publiczną, który obowiązany jest do jej udzielenia, nawet jeżeli informacja ta nie została przez niego wytworzona (tak też WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 255/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Fundacja nie może zatem "przerzucać" nałożonego na nią przepisami ustawy obowiązku na Starostwo Powiatowe. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a., zobowiązał Fundację do rozpatrzenia, w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej z dnia 28 lipca 2014 roku (vide punkt pierwszy sentencji wyroku). Stosownie do treści art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Sąd - w punkcie drugim sentencji wyroku, orzekł, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika bowiem z treści odpowiedzi na skargę i wyjaśnień Prezes Fundacji złożonych na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r., brak podjęcia odpowiednich działań przez Fundację wynikał z nieprawidłowej interpretacji stanu prawnego, polegającej na wątpliwościach odnośnie obowiązku udzielenia żądanych informacji i jego zakresu, tym samym nie nosił znamion lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na Fundację przepisami ustawy. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne organów, co miało miejsce również w rozpoznawanej sprawie. Trudno zatem uznać aby bezczynność Fundacji posiadała przymiot rażącej, czyli "wyraźnej, oczywistej, bezspornej". Mając na uwadze te same okoliczności sprawy Sąd - w punkcie trzecim sentencji wyroku - oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie Fundacji grzywny. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze żądania zobowiązania Fundacji do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie Sąd zważył, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje rozwiązań pozwalających sądowi administracyjnemu na wydanie takiego orzeczenia. Dopuszczalne rodzaje orzeczeń, jakie sąd administracyjny może wydać w związku z rozpoznaniem skargi na bezczynność organu, zostały wymienione w art. 149 p.p.s.a. Co do zasady zaś odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie, została uregulowana w art. 38 k.p.a. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie umożliwiają przy tym sądowi administracyjnemu wydania orzeczenia, w którym mógłby zobowiązać organ administracji publicznej do zainicjowania postępowania w przedmiocie odpowiedzialności porządkowej, dyscyplinarnej, czy też innej - przewidzianej w przepisach prawa, w stosunku do pracownika, który nie załatwił sprawy w terminie. Wniosek skarżącego dotyczący tej kwestii należało zatem odrzucić jako niedopuszczalny, żądanie w nim zawarte nie znajduje bowiem oparcia w obowiązujących przepisach prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Fundacji na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.