II SAB/Gd 157/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej a Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na bezczynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 18 czerwca 2013 r. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. skierowała do Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego w [...] Narodowego Funduszu Zdrowia wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie punktacji wraz z kryteriami, które uzyskały oferty złożone w postępowaniach na AOS w roku 2013 przez [...] Spółkę z o.o. z siedzibą w T. (nr [...]) oraz [...] S.A. z siedziba w T. (nr [...]), w formie wydruku z zapisu elektronicznego, a jako formę przekazania informacji wskazano "odbiór osobiście przez wnioskodawcę w dniu złożenia, informacja nie wymaga przygotowania." W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 24 czerwca 2013 r. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] poinformował skarżąca Spółkę, że udostępnienie przedmiotowej informacji nastąpi w terminie do dnia 18 sierpnia 2013 r., zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie o informacji publicznej (Dz. U. 112 poz. 1198 ze zm.), z uwagi na trwający obecnie proces rozpatrywania odwołań w zakończonych postępowaniach o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, dużą ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz braki kadrowe, które uniemożliwiają przygotowanie żądanej informacji. Niezależnie od treści tego pisma i wynikającego z niego terminu, żądana informacja publiczna została przekazana stronie skarżącej pismem z dnia 2 lipca 2012 r. Dnia 18 czerwca 2013 r. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego [...] Narodowego Funduszu Zdrowia, dotycząca udostępnienia żądanej wnioskiem z dnia 18 czerwca 2013 r. informacji publicznej. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia [...] wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że została ona wniesiona z naruszeniem art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm.) a w przypadku braku podstaw do odrzucenia – o oddalenie przedmiotowej skargi. Ponadto podkreślono, iż terminu "niezwłocznie" nie należy utożsamiać z terminem "natychmiast", termin "niezwłocznie" oznacza bowiem termin realny, mający na względzie okoliczności miejsca, czasu i sprawy. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia [...] wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do udostępnienia informacji publicznej w dniu złożenia wniosku. Na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. pełnomocnik skarżącej potwierdził fakt otrzymania informacji w dniu 2 lipca 2013 r., zarzucił jednak, iż była ona niepełna, bowiem nie wskazano w niej kryteriów oceny oferty, jakie strona przeciwna winna posiadać w formie aktów wewnętrznych. Nadto wskazał on, że skarżąca w toku postępowania występowała z własną ofertą, a do złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej doszło na etapie postępowania odwoławczego. Pełnomocnik Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia [...] oświadczył, że strona uzyskała pełną informację, a w toku postępowania każdy oferent musi zapoznać się z kryteriami oceny ofert, które określono zarządzeniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2011 r. nr [...], dostępnym na stronie internetowej www.nfz.gov.pl. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Skarga spełniała formalne wymogi jej dopuszczalności, albowiem w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, LEX nr 236545). W orzecznictwie wyjaśniono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje tryb postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, ustawa ta w wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jego uregulowania stosuje się jedynie w przypadku wydania decyzji. Regulacja ta nie zawiera przepisów, które dotyczyłyby bezczynności, w tym wymogu wyczerpania trybu polegającego na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia na bezczynność organu. Ponadto, za brakiem wymogu wniesienia szeroko rozumianego środka zaskarżenia przemawia fakt, iż załatwienie wniosku przez organ nastąpić może w różnej formie, bądź poprzez udostępnienie informacji, które stanowi czynność materialno-techniczną, w którym to przypadku, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. obowiązuje wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, w którym to przypadku, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., obowiązuje wymóg wniesienia zażalenia. Wnoszący skargę nie znając stanowiska organu w tej kwestii, znajduje się w sytuacji, w której nie posiada wiedzy, jaki z powyższych wymogów winien wypełnić. Za dopuszczeniem wniesieniem skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa bądź zażalenia, przemawia także fakt, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje znacznie skrócony w stosunku do unormować Kodeksu postępowania administracyjnego termin rozpatrzenia wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, wniosek należy rozpoznać niezwłocznie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni. Postulat jak najszybszego rozpatrzenia złożonego wniosku przemawia za uznaniem, iż wyczerpanie trybu zaskarżenia bezczynności organu przed wniesieniem skargi jest zbędne. Wniosek skarżącej dotyczył udostępnienia danych odnośnie ofert oraz uzyskanej punktacji w zakresie poszczególnych kryteriów oceny, złożonych w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). Przepis ten stanowi, że zawieranie przez Narodowy Fundusz Zdrowia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, a w jego skład wchodzą oddziały wojewódzkie Funduszu (art. 96 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ jest podmiotem reprezentującym państwową jednostkę organizacyjną, a więc podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą. Z art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wynika, że każdy ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawodawca formułując w Konstytucji RP zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Skoro stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji muszą być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki od tej reguły należy rozumieć wąsko. Oznacza to powinność stosowania w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej ma również informacja niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz do nich się odnosząca (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 - publ. M. Prawn. 2002/23/1059, 25 marca 2002 r. sygn. akt II SA 4059/02 – publ. M. Prawn. 2003/10/436, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06 – Lex 291357). Informacją publiczną są wszelkiego rodzaju dokumenty odnoszące się do zobowiązanego podmiotu, a więc nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez niego, ale także te, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań. W niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożono po przeprowadzeniu konkursu ofert, na etapie odwołania. Art.135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie dotyczy treści ofert podmiotów ubiegających się o zawarcie kontraktów na udzielnie świadczeń opieki medycznej. Przepis ten przewiduje zasadę jawności umów zawartych z NFZ a nie jawności ofert. Obowiązek publikowania w internecie szczegółowych informacji o każdej zawartej umowie nie wyłącza zatem stosowania przez NFZ przepisów u.d.i.p. w odniesieniu do innych informacji o charakterze publicznym, nieobjętych dyspozycją art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach. (vide: wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1075/11 - dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Żądanie wniosku dotyczyło informacji publicznej, skierowane było do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia takiej informacji, a treść przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i cel zawartych niej uregulowań nie wyłączały uprawnienia do uzyskania żądanej informacji publicznej na tym etapie postępowania. Z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie rozpoznał złożonego wniosku. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia [...] nie pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności. Żądana informacja publiczna została bowiem skarżącej udzielona w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku. Wniosek o udzielenie informacji złożono 18 czerwca 2013 r., a informacja publiczna została przekazana stronie skarżącej w dniu 2 lipca 2012 r. Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty skarżącej o niekompletnym udzieleniu żądanej informacji podniesione na rozprawie. W złożonym pisemnym wniosku zwrócono się o udzielenie informacji w zakresie punktacji wraz z kryteriami, jaką uzyskały oferty złożone w postępowaniu konkursowym. We wniosku tym wskazano, że informacja winna być udzielona w postaci wydruku z zapisu elektronicznego i nie wymaga przygotowania. Skarżącej została udzielona informacja określająca punktację za poszczególne kryteria oceny jak cena, kompleksowość, jakość, dostępność świadczeń. Taki sposób udzielenia informacji wyczerpuje żądanie wniosku. Podzielić należy stanowisko, że z żądania udzielenia informacji nie wynikało w sposób wyraźny, że strona domaga się udzielenia informacji w dwóch zakresach – w zakresie punktacji, jaką otrzymały oferty w zakresie poszczególnych kryteriów oceny oraz osobno kryteriów oceny ofert, jakie zawarte były w zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wydanym na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Taką interpretację potwierdza dodatkowo fakt, że strona nie zakwestionowała zakresu otrzymanej informacji bezpośrednio po jej otrzymaniu. Cytowane zarządzenie oraz załącznik do tego zarządzenia wskazuje szczegółowe kryteria i sposób dokonywania oceny ofert w ramach poszczególnych kryteriów. Treść zarządzenia oraz załącznika do zarządzenia zamieszczone są w Biuletynie Informacji Publicznej NFZ. Przepis art. 147 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. Z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu na wniosek podlega informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Niezależnie zatem od faktu, iż z treści wniosku nie wynikało żądanie udostępnienia treści cytowanego zarządzenia, udostępnienie informacji w zakresie kryteriów oceny ofert w Biuletynie Informacji Publicznej wyłączało obowiązek udzielenia informacji publicznej w tym zakresie. (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 770/12 Lex nr 1264930) Brak bezczynności organu w niniejszej sprawie, uzasadniał oddalenie wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.