II SAB/Gd 158/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. A.B. wniósł, za pośrednictwem platformy ePUaP, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę bezczynność Wójta Gminy w rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 7 listopada 2021 r. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 4 lutego 2022 r. wezwano skarżącego za pośrednictwem poczty elektronicznej (ePUAP) do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) przez podpisanie skargi z 23 grudnia 2021 r. stanowiącej załącznik nr 1 nazwany "Skarga na bezczynność W [...].pdf – Skarga – jak w treści pisma" do pisma ogólnego (przewodniego) z 23 grudnia 2021 r. nazwanego "SKARGĄ", certyfikatem kwalifikowanym lub podpisem zaufanym. Poinformowano, że w celu takiego podpisania skargi należy skorzystać z zewnętrznego narzędzia (tzw. podpisywarki) m.in. za pośrednictwem platformy obywatel.gov.pl, ponieważ pismo ogólne (przewodnie) zatytułowane "SKARGA" zostało podpisane podpisem elektronicznym natomiast skarga stanowiąca załącznik nr 1 nazwany "Skarga na bezczynność W [...].pdf – Skarga - jak w treści pisma" do pisma ogólnego (przewodniego) zatytułowanego "SKARGA" nie została podpisana podpisem elektronicznym. Jednocześnie wezwano o wskazanie – w terminie 7 dni – czy w związku z treścią odpowiedzi na skargę - skarżący wycofuje skargę z 23 grudnia 2021 r., czy nadal ją podtrzymuje. Zarządzeniem z tej samej daty wezwano stronę do uiszczenia wpisu od skargi w wysokości 100 zł, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie do uzupełnienia braków oraz odpis zarządzenia o wpisie zostały doręczone na elektroniczną skrytkę pocztową strony i odebrane 9 lutego 2022 r. W piśmie procesowym z 9 lutego 2022 r. skarżący oświadczył, że po otrzymaniu stosownych dokumentów wycofuje skargę z 23 grudnia 2021 r. na bezczynność Wójta Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako p.p.s.a., przewiduje, że od skargi, jako pisma wszczynającego postępowanie przed sądem administracyjnym, pobiera się wpis stosunkowy lub stały (art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a.). W myśl przepisu art. 220 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata, zaś skutkiem nieuiszczenia, pomimo wezwania, wpisu od skargi, jest jej odrzucenie przez sąd (art. 220 § 3 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a., każde pismo strony powinno zawierać m.in. podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. W myśl § 2a tego przepisu, w przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Powołany przepis art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a. został dodany do ustawy na mocy art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 183), który w myśl art. 11 pkt 3 wszedł w życie w dniu 31 maja 2019 r. Od tego momentu pojawił się spór odnośnie do wykładni art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a., a mianowicie, czy elektroniczne podpisanie pisma sporządzonego w formularzu dokumentu elektronicznego platformy ePUAP jest wystarczające dla uznania, że podpis ten obejmuje stanowiącą załącznik do tego pisma skargę oraz inne załączone dokumenty. W orzecznictwie zarysowały się dwa przeciwstawne poglądy. Według pierwszego z nich podpisanie formularza pisma ogólnego odnosi się do całości pisma i załączonych do niego plików, gdyż załączniki stanowią integralną część pisma, które zostało podpisane podpisem elektronicznym. Natomiast w orzecznictwie reprezentującym przeciwny pogląd przyjmuje się, że literalne brzmienie art. 46 § 2a p.p.s.a. nie pozwala uznać, że podpisanie podpisem elektronicznym formularza pisma ogólnego skutkuje podpisaniem także załączonej do tego pisma skargi. Wobec powyższego, postanowieniem z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I FZ 92/21, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 187 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił przedstawić do rozpoznania składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego ww. zagadnienie prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podjął w dniu 6 grudnia 2021 r. uchwałę o sygn. I FPS 2/21, w myśl której zgodnie z art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 oraz art. 12b § 1 i art. 46 § 2a i 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), skargę stanowiącą załącznik do formularza pisma ogólnego, podpisanego podpisem zaufanym, przesłanego przez platformę ePUAP, należy uznać za podpisaną jedynie wówczas, gdy została ona odrębnie podpisana podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. W uzasadnieniu powyżej uchwały wskazano m.in., że istotnym argumentem przemawiającym za przyjęciem tego, że wniesienie skargi za pomocą środków komunikacji elektronicznej wymaga odrębnego podpisania jest to, że w sytuacji rozłączenia jej od formularza pisma ogólnego traci ona walor dokumentu elektronicznego podpisanego. NSA zauważył, że wykładnia art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a. musi uwzględniać zasady komunikacji elektronicznej określone w przepisach ustawy. Zgodnie zaś z art. 12b § 1 p.p.s.a. określony w ustawie warunek formy pisemnej uważa się za zachowany, jeżeli dokument elektroniczny został podpisany w sposób, o którym mowa w art. 46 § 2a. Co więcej, pismo ogólne zawierające wyłącznie informację o załączonej do tego pisma niepodpisanej skardze nie jest odrębnym zbiorem danych zawierającym całość znaczeniową komunikatu kierowanego do sądu administracyjnego. Komunikat o merytorycznej treści zawiera natomiast, stanowiąca załącznik do tego pisma, skarga. W omawianym przypadku zasadnicza część znaczeniowa tego komunikatu zawarta jest bowiem poza dokumentem elektronicznym – pismem przewodnim – podpisanym podpisem elektronicznym i w ten sposób usankcjonowanym przez stronę. Zdaniem NSA, w sytuacji, gdy formularz pisma ogólnego nie stanowi pisma strony w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., jest swego rodzaju "kopertą", do której zapakowane mogą być: pismo strony (np. skarga) i załączniki (np. pełnomocnictwo, wniosek o przyznanie prawa pomocy, itd.). Następnie NSA odniósł się do art. 46 § 2 p.p.s.a. posługującego się pojęciem "pierwszego pisma w sprawie" i formułującego wobec niego szczególne wymogi. Tymczasem pismo ogólne wnoszone za pośrednictwem platformy ePUAP nie spełnia warunków "pierwszego pisma w sprawie" (o ile nie zawiera wniosków i oświadczeń woli). Takie warunki spełnia natomiast skarga. Zatem skarga powinna być samodzielnym dokumentem elektronicznym opatrzonym wymaganym podpisem. Oznacza to, że w przypadku odłączenia od formularza pisma ogólnego będzie dokumentem podpisanym podpisem zaufanym, podpisem kwalifikowanym lub podpisem osobistym. Jednocześnie dokument ten będzie mógł być przekazany pozostałym uczestnikom postępowania zgodnie art. 12b § 2 p.p.s.a., który ustanawia wymóg przesłania dokumentów elektronicznych wniesionych do sądu uczestnikom, którzy komunikują się elektronicznie w sposób wskazany w art. 74a p.p.s.a. W konsekwencji, uznanie, że skarga jest załącznikiem do formularza pisma ogólnego niewymagającym odrębnego podpisu, stanowi odwrócenie zasad obowiązujących w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ponadto, NSA zwrócił uwagę na cel formalnego wymogu podpisania pisma strony w procesie sądowoadministracyjnym, a w szczególności pisma jakim jest skarga. Funkcją podpisu pod skargą jest bowiem legitymizacja jej treści przez stronę postępowania, co tyczy się wszystkich elementów tego pisma, takich jak zakres zaskarżenia czy wnioski procesowe. Wymóg podpisania skargi stanowi jej element konstrukcyjny, o którym mowa w art. 57 § 1 p.p.s.a., a zatem ma na celu legitymizację jej treści przez skarżącego albo przez osobę działającą w jego imieniu. Podpisanie pisma procesowego, a w szczególności skargi, potwierdza wolę skierowania do sądu administracyjnego środka prawnego o określonej treści. Taka interpretacja zmierza do tego, aby nie było wątpliwości, czy w istocie strona załączyła do pisma ogólnego w platformie ePUAP zamierzoną treść skargi. Pewności tej brakuje, gdy podpisane zostało tylko pismo ogólne, które w swojej treści nie zawiera żadnych elementów skargi, ograniczając się do poinformowania o przesłaniu skargi jako załącznika do niego. Natomiast interpretacja dopuszczająca wnoszenie skargi w formie niepodpisanego załącznika do formularza pisma ogólnego jest sprzeczna nie tylko z celowościową wykładnią przepisów p.p.s.a., ale przede wszystkim z wykładnią językową tych przepisów. Ponadto NSA przypomniał, że celem platformy ePUAP nie jest zagwarantowanie skutecznego podpisywania pism, ale ich doręczanie przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego. Z tego względu nie można nadawać przesądzającego znaczenia zapisom instrukcji do platformy ePUAP, a w szczególności wywodzić, że celem platformy ePUAP jest zapewnienie wnoszenia skutecznie pism sądowych bez ich odrębnego podpisywania. Wskazana uchwała NSA została podjęta w związku z przedstawieniem składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości na podstawie art. 187 p.p.s.a. Co istotne, w myśl § 2 tego przepisu uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Ponadto, podjęta uchwała ma ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W konsekwencji, przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX 2021). W niniejszej sprawie zaś sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale NSA o sygn. I FPS 2/21. Reasumując, brak podpisania skargi stanowi brak formalny, w każdym przypadku uzasadniający wezwanie strony do uzupełnienia skargi, bowiem w myśl art. 49 § 1 p.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Jak wynika z akt sprawy skarga A.B. na bezczynność Wójta Gminy z 23 grudnia 2021 r. została wniesiona drogą elektroniczną za pomocą platformy ePUAP. Skarga składała się z pisma ogólnego (przewodniego) z 23 grudnia 2021 r. wskazującego, że "Skarga na bezczynność w załączeniu [....]" z 31 lipca 2021 r. informującego, że skarga znajduje się w załączniku, oraz z załącznika o nazwie: "1. Skarga na bezczynność W [...].pdf – Skarga jak w treści pisma". Przy czym skarżący podpisał jedynie pismo ogólne (przewodnie) w sposób, o którym mowa w art. 46 § 2a p.p.s.a., natomiast załącznik nie został podpisany ani certyfikatem kwalifikowanym ani podpisem zaufanym. Wobec tego, skarżący został prawidłowo wezwany przez Przewodniczącą Wydziału do usunięcia braków formalnych skargi, z pouczeniem o konsekwencjach procesowych w przypadku braku realizacji, a wezwanie w tym przedmiocie zostało prawidłowo doręczone. W odpowiedzi na powyższe strona skarżąca oświadczyła, że cofa niniejszą skargę, nie uzupełniając jej braków, ani nie uiszczając wpisu, o który również był wzywany w dniu 4 lutego 2022 r. Odnosząc się w tym miejscu do oświadczenia o cofnięciu skargi należy wskazać, że co do zasady skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności (art. 60 p.p.s.a.). Skuteczne cofnięcia skargi wiąże się natomiast z umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przy czym istotne jest, że cofnąć można tylko skargę skutecznie wniesioną, a więc taką, co do której nie stwierdzono przeszkód formalnych do jej rozpoznania. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozważanym wypadku, gdyż skarga zawierała braki, a więc nie była skutecznie wniesiona w chwili składania oświadczenia o cofnięciu skargi. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że w zakreślonym terminie skarżący nie usunął braków formalnych skargi złożonej elektronicznie, tj. nie opatrzył jej odpowiednim podpisem, jak też nie uiścił wymaganego wpisu. W tej sytuacji, zgodnie z wyżej powołaną uchwałą NSA z 6 grudnia 2021 r. sygn. I FPS 2/21 wiążącą sąd, skargę należało odrzucić. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 oraz art. 220 § 1 i 3 p.p.s.a. odrzucił skargę.