II SAB/Gd 16/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi T. K. F. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę. T. K.-F. (dalej: "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy (dalej: "Wójt", "Organ") postępowania w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 19 sierpnia 2021 r. Skarżąca, A. P. i P. Ś. (dalej: "Wnioskodawcy") wystąpili do Wójta z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania, w trybie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.) - dalej: "Prawo wodne", nakazu właścicielowi gruntu sąsiedniego ("A." - dalej: "Spółka") przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Pismem z dnia 26 sierpnia 2021 r. Wójt, na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji w trybie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego w zakresie przywrócenia stanu poprzedniego lub wydania zarządzeń w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających powstaniu szkody na działkach: [..]-[..] położonych w D., obręb Ż., gmina K. W dniu 1 września 2021 r. Spółka przesłała Wójtowi wyjaśnienia w sprawie wskazując, że przy realizacji inwestycji "[..]" dopełniła wszystkich procedur (w tym wodnoprawnych), zaś urzędy potwierdziły jej wykonanie zgodnie z prawem. Podniesiono, że na terenie nieruchomości sąsiadujących z inwestycją (działki nr [..]-[..]) znajdują się samowole budowlane. Pomimo tego Spółka zadeklarowała podjęcie rozmów w celu "załagodzenia konfliktu", proponując: zrealizowanie drenażu drogi gminnej, częściowe utwardzenie drogi, drenażu swoich działek i dokonanie nasadzeń w pasie drogi gminnej. Pismem z dnia 3 września 2021 r. Wójt poinformował strony o złożonych przez Spółkę propozycjach. Organ poprosił o zajęcie stanowiska w celu przygotowania porozumienia w zakresie ugodowego załatwienia sprawy. W dniu 13 września 2021 r. Wnioskodawcy przesłali Wójtowi pismo, w którym wyrazili zgodę na zawarcie przed Organem porozumienia ze Spółką, o ile porozumienie to będzie miało charakter prawny ugody zawieranej w trybie art. 114 k.p.a. z wszystkimi tego konsekwencjami wskazanymi w przepisach art. 115-121. Strony podkreśliły, że istotnym warunkiem zawarcia ugody jest wskazanie przez Spółkę terminów wykonania deklarowanych prac (dwa miesiące), a w przypadku ich niedotrzymania zastępcze wykonania prac przez Organ na koszt Spółki. W dniu 15 września 2021 r. Wójt spotkał się z P. Ś. informując podczas spotkania, że żądany przez Wnioskodawców termin na wykonanie urządzeń zapobiegających podtapianiu jest nierealny, gdyż trzeba sporządzić dokumentację projektową wraz z uzgodnieniami, które będą musiały być zatwierdzone. Organ zasugerował termin realizacji do końca marca 2022 r. W dniu 29 września 2021 r. Wnioskodawcy przesłali Wójtowi pismo, w którym wnieśli o niezwłoczne wyznaczenie stronom terminu do zawarcia porozumienia proponowanego przez Spółkę, a w przypadku odmowy zawarcia ugody wnieśli o niezwłoczne wydanie decyzji zgodnej z treścią art. 234 ust. 3 Prawa wodnego. Pismem z dnia 29 września 2021 r. Wójt, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił strony, że zakończenie postępowania w sprawie nie jest możliwe w terminie przewidzianym w k.p.a. ze względu na skomplikowany charakter sprawy, w tym zebranie materiału dowodowego. Organ poinformował, że sprawa zostanie załatwiona w przewidywanym terminie do 29 października 2021 r. W dniu 30 września 2021 r. Spółka przesłała Wójtowi projekt "Porozumienia sąsiedzkiego". Postanowieniem z dnia 7 października 2021 r. Wójt, na podstawie art. 116 § 1 i art. 123 § 1 k.p.a. w zw. z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, odroczył wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej przywrócenia stanu poprzedniego lub wydania zarządzeń wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom i wyznaczył stronom termin do zawarcia ugody do 10 listopada 2021 r. Wraz z postanowieniem przesłano stronom projekt "Porozumienia sąsiedzkiego" przygotowany przez Spółkę oraz projekt porozumienia przygotowany przez Organ. W dniu 12 października 2021 r. Wnioskodawcy przesłali Wójtowi pismo, w którym zarzucili, że zawarcie ugody administracyjnej w kształcie zaproponowanym przez Spółkę w "Porozumieniu sąsiedzkim" prowadziłoby do jej nieważności. Zastrzeżenia Wnioskodawców wzbudził również projekt porozumienia przygotowanego przez Organ. W związku z tym Wnioskodawcy przesłali własną, skorygowaną wersję propozycji porozumienia. Pismem z dnia 15 października 2021 r. Wójt przesłał stronom projekt ugody sporządzonej przez Wnioskodawców z prośbą o ewentualne uwagi informując, że w celu zawarcia ugody niezbędne jest wypracowanie jednolitego stanowiska wszystkich stron postępowania. Pismem z dnia 26 października 2021 r. Wójt, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił strony, że zakończenie postępowania w sprawie nie jest możliwe w terminie przewidzianym w k.p.a. ze względu na skomplikowany charakter sprawy, w tym zebranie materiału dowodowego. Organ poinformował, że sprawa zostanie załatwiona w przewidywanym terminie do 30 listopada 2021 r. Pismem z dnia 30 listopada 2021 r. Wójt, na podstawie art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 123 § 2 k.p.a., zawiadomił strony, że zakończenie postępowania w sprawie nie jest możliwe w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia oględzin na nieruchomości z udziałem biegłego z zakresu hydrologii. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono do 30 kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu Organ podał, że dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego konieczne jest przeprowadzenie oględzin na nieruchomości z udziałem biegłego z zakresu hydrologii. Wójt zaznaczył, że mimo wyznaczonego postanowieniem z dnia 7 października 2021 r. terminu do zawarcia ugody stronom nie udało się ustalić jednolitego stanowiska. Wobec niedotrzymania przez strony terminu wyznaczonego w myśl art. 116 § 1 k.p.a. sprawa zostanie załatwiona w drodze decyzji. Organ podkreślił, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenia postępowania ofertowego na wybór biegłego z zakresu hydrologii. W dniu 25 listopada 2021 r. Skarżąca złożyła ponaglenie na przewlekłe prowadzenie przez Wójta postępowania. Pismem z dnia 15 grudnia 2021 r. T. K.-F. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wójta postępowania wnosząc o zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych, stwierdzenie, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Organowi grzywny w wysokości przewidzianej przepisami oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kwoty 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że sprawa była możliwa do załatwienia począwszy od 1 września 2021 r., gdyż w tym dniu Organ znał już stanowiska stron postępowania, które były zbieżne co do istoty. Co więcej, na podstawie zgromadzonego materiału uprawniającego do wszczęcia postępowania mógł już zająć stanowisko co do ewentualnej konieczności uzupełnienia dowodów. Zdaniem Skarżącej od tej chwili Organ podejmował całkowicie nieefektywne, a wręcz pozorne czynności, ograniczając się do przyjmowania pism stron (nota bene nie przekazując ich do wiadomości Wnioskodawcom). Działania Organu były zasadniczo nieistotne dla merytorycznego załatwienia sprawy, jak przykładowo propozycje dotyczące budowy drogi gminnej i nasadzenia nielegalnie usuniętych drzew składane właścicielowi gruntu, z których odprowadzane są wody opadowe na nieruchomości Wnioskodawców. Skarżąca wskazała, że w chwili wniesienia przez nią ponaglenia sprawa trwała już 90 dni, gdyż dwukrotnie wyznaczano nowy termin do jej załatwienia. W ramach tych 90 dni brak jest jakiegokolwiek merytorycznego działania Organu, co stanowi ewidentną przewlekłość. Zdaniem Skarżącej przyczyny, jakie podał Wójt w dwukrotnie wydawanych postanowieniach nie miały realnego uzasadnienia, były co najmniej lakoniczne i wręcz nieweryfikowalne. Wobec braku najmniejszej aktywności merytorycznej było to wyłącznie jej pozorowaniem. W istocie nie podjęto żadnych działań mających na celu usunięcie skomplikowanych rzekomo kwestii. Jeśli istotnie stan faktyczny sprawy miałby być skomplikowany, Organ powinien był przystąpić do wyjaśniania tych skomplikowanych zagadnień niezwłocznie, a nie po upływie kwartału. Skarżąca zaznaczyła, że nie neguje obowiązków Organu wynikających z zasady prawdy obiektywnej, obowiązki te nie mogą jednak usprawiedliwić przewlekłego prowadzenia postępowania, w sposób nieefektywny, bez skoncentrowania postępowania dowodowego w jak najkrótszym czasie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy, a miało to miejsce w niniejszej sprawie począwszy od 1 września 2021 r. W ocenie Skarżącej zarzutu przewlekłości nie usuwają podejmowane przez Wójta w niniejszej sprawie działania mające na celu "polubowne" załatwienie sprawy, gdyż Organ nie wykorzystał możliwości, o jakiej mowa w art. 96a i nast. k.p.a. Organ nie może zatem powoływać się na treść art. 35 § 5 k.p.a. Bierne oczekiwanie Wójta, począwszy od 1 września 2021 r., nie wnosiło niczego do sprawy. Wskazano, że Wnioskodawcy wręcz natychmiast reagowali na każde pismo, a także stanowisko właściciela nieruchomości, z których odprowadzane są wody opadowe na ich nieruchomości. Skarżąca wskazała, że w czasie pomiędzy wysłaniem ponaglenia do Organu i wniesieniem skargi Wójt przedłużył termin załatwienia sprawy do końca kwietnia 2022 r. Powołał się przy tym, po 90 dniach nieaktywnego postępowania, na konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii hydrologa. Jednak Organ nie zwrócił uwagi, że opinia hydrogeologiczna była niezbędna w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, względnie pozwolenia wodnoprawnego dla inwestycji przeprowadzonej przez właściciela nieruchomości, z których odprowadzane są wody opadowe na nieruchomości Wnioskodawców. Podano, że § 28, § 29 i § 126 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) wskazują na konieczność uregulowania w toku wydawania pozwolenia na zabudowę kwestii odprowadzania wód powierzchniowych, a zatem przeprowadzenie opinii o ich stanie. Zasadne byłoby zatem, po wszczęciu postępowania prowadzonego na podstawie art. 234 Prawa wodnego, dopuścić dowód z akt administracyjnych dotyczących pozwolenia budowlanego. Wymagałoby to zapewne kilku dni, a nie trzech miesięcy, a łącznie z obecnym przedłużeniem terminu - 9 miesięcy. W ocenie Strony przedłużenie terminu do 30 kwietnia 2022 r. nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia. Działanie, a raczej brak działania Organu przez tak długi czas sugeruje natomiast, że przyczyną może być chęć uniknięcia załatwienia sprawy wynikająca być może z niewiedzy co do właściwego sposobu jej zakończenia. Nie usprawiedliwia to jednak pozostawania Organu w przewlekłości. Zdaniem Skarżącej przedłużanie terminów, w jakich Organ zobligowany jest do załatwienia sprawy w stanie faktycznym sprawy, świadczący wyłącznie o pozorowaniu toczącego się postępowania, wbrew fundamentalnym zasadom procesowym, prowadzi do powstania nieodwracalnej szkody po stronie właścicieli gruntów sąsiednich. Podkreślono, że w czasie prowadzonego postępowania administracyjnego na gruncie, z którego zrzucane są wody opadowe trwają bowiem dalsze prace mające na celu utwardzanie gruntu (kostka betonowa), co będzie powodować jeszcze poważniejsze zagrożenie dla Wnioskodawców. Podsumowując podniesiono, że Wójt nie podejmując czynności w formach przewidzianych dla procedury administracyjnej naruszył przepisy związane z prawem do rozpoznania wniosku przez właściwy organ administracji publicznej. Czas, jaki upłynął pomiędzy wszczęciem postępowania a dniem wniesienia skargi, sposób prowadzenia sprawy świadczący o lekceważeniu interesu prawnego Skarżącej wskazują, że do uchybienia tym przepisom doszło z rażącym naruszeniem prawa wymagającego zastosowania środka dyscyplinującego, jakim jest grzywna określona w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.". W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania zaznaczając m.in., że już na wstępie toczącej się sprawy administracyjnej ustalono, że strony wyrażają wolę ugodowego rozwiązania sporu. Wobec tego działania Wójta skupiły się na wymianie korespondencji stron zmierzającej do ustalenia zgodnej treści ugody. Jednakże wobec braku możliwości wypracowania treści porozumienia akceptowanego przez wszystkie strony i nie zawarciem ugody w wyznaczonym terminie, Organ zawiadomieniem z dnia 20 listopada 2021 r. poinformował strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, który ustalony został do dnia 30 kwietnia 2022 r., wskazując na potrzebę przeprowadzenia oględzin nieruchomości z udziałem biegłego z zakresu hydrologii. Odwołując się do treści art. 13 § 1 k.p.a. Wójt podkreślił, że dążył do polubownego załatwienia sprawy, działając terminowo i zgodnie z prawem. Przede wszystkim skłaniał strony do zawarcia ugody i podejmował czynności niezbędne do przeprowadzenia mediacji. Wobec niemożliwości wypracowania zgodnych stanowisk Organ prowadzi dalsze postępowanie dowodowe. Tym samym nie sposób uznać, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności Organu lub przewlekłości postępowania. W ocenie Wójta oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej charakteru. Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o następujące kryteria: złożoność sprawy, postawa strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. Podkreślono, że w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne prowadzenie postępowania dowodowego (co nie zawsze znaczy szybkie), zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Organ zaznaczył, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie powinien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego m.in. na okoliczność, czy na działce sąsiedniej powstała szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stosunków wodnych na gruncie a szkodą. Wójt nie zgodził się tym samym z zarzutem, że wystarczające dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy jest skorzystanie z opinii hydrogeologicznych, które zostały sporządzone w toku pozyskiwania pozwolenia na budowę, gdyż charakter tych spraw wyraźnie się różni. Podniesiono, że ocena zmiany stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Oględziny nieruchomości czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy w odnośnym zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2022 r. Skarżąca podniosła, że zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja potwierdza zasadność zarzutu przewlekłości postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. Organ przyznał bowiem, że jego działania "skupiły się na wymianie korespondencji stron", niemniej aktywność Organu skoncentrowana wyłącznie na przesyłaniu korespondencji (nota bene jednokrotnie) nie jest tożsama ze "skłanianiem stron do zawarcia ugody i podejmowaniem czynności niezbędnych do przeprowadzenia mediacji". W ocenie Strony Organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do terminowego i zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, wręcz przeciwnie - dokonywał działań pozostających bez związku ze sprawą i opóźniających jej rozstrzygnięcie. Za takie działania Strona uznała sporządzenie w imieniu Gminy (nie występującej w postępowaniu jako strona) projektu nazwanego porozumieniem, określającego obowiązki właściciela nieruchomości, z której odprowadzane są wody opadowe, wykraczające poza sprawę administracyjną wszczętą na podstawie art. 234 Prawa wodnego i poza kompetencje Wójta. Zarzucono, że po otrzymaniu projektu ugody administracyjnej sporządzonego przez Spółkę (30 września 2021 r.) i Skarżącą (12 października 2021 r.) Wójt nie podjął żadnych działań zmierzających do usunięcia występujących tam rozbieżności. Odroczywszy wydanie decyzji do 10 listopada 2021 r. Organ w istocie zaprzestał prowadzenia sprawy. Dopiero po otrzymaniu ponaglenia (zatem po 3 miesiącach pozornego prowadzenia sprawy) Wójt uznał za stosowne uaktywnić się w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Skarżącej usprawiedliwieniem oczekującego na "samozałatwienie" sprawy Wójta nie jest też z pewnością charakter wszczętego postępowania. Przedmiot sprawy znany był bowiem Organowi zarówno w chwili otrzymania wniosku złożonego w trybie art. 234 Prawa wodnego, jak i przy każdorazowym wydaniu postanowienia wyznaczającego kolejny (zawsze "pusty") termin załatwienia sporu. Oczywista w takim stanie rzeczy wydawałaby się zasadność i celowość podejmowania działań równolegle z "przekazywaniem korespondencji stron". Ugoda ma bowiem na celu przyspieszenie postępowania, a nie jej przedłużenie. Hipotetycznie, w przypadku odstąpienia od jej zawarcia przez strony, Organ powinien być przygotowany do niezwłocznego wydania decyzji. Skarżąca przyznała, że oględziny nieruchomości czy zeznania świadków nieposiadających fachowej wiedzy nie zawsze stanowią obiektywny materiał dowodowy. Jednak w skardze nie wskazywano na zeznania świadków czy oględziny nieruchomości jako dowody, które Organ mógł przeprowadzić w okresie od wszczęcia postępowania do dnia wniesienia skargi. Wskazywano natomiast na akta sprawy, w których powinien znaleźć się dowód wymagający specjalistycznej wiedzy, a użyteczny w sprawie stosunków wodnych w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi Skarżąca zwalcza przewlekłe prowadzenie przez Wójta postępowania w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że pismem z dnia 25 listopada 2021 r. Strona wniosła do Wojewody ponaglenie na przewlekłe prowadzenie przez Wójta przedmiotowej sprawie. Tym samym Skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z czym złożoną w niniejszej sprawie skargę należy uznać za dopuszczalną. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1156/16, czy z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w piśmiennictwie wskazuje się, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 414). Z zaprezentowanych wyżej wypowiedzi judykatury i doktryny wynika zatem, że za postępowanie prowadzone przewlekle uznaje się postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Oceniając tok czynności kontrolowanego w niniejszej sprawie Organu w kontekście powyższych uwag Sąd uznał, że toczące się przed nim postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom nie jest prowadzone w sposób przewlekły. Na podstawie przesłanych przez Organ akt administracyjnych sprawy Sąd przyjął, że Wójt został zobowiązany do podjęcia władczych działań w dniu 19 sierpnia 2021 r. W tym bowiem dniu wpłynął do Organu wniosek Skarżącej, A. P. i P. Ś. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania, w trybie art. 234 ust. 4 Prawa wodnego, nakazu właścicielowi gruntu sąsiedniego (Spółce) przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Po ustaleniu stron postępowania (na podstawie znajdujących się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów i wydruku z systemu WebEWID) Wójt zawiadomił je o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Zawiadomienie to zostało skierowane m.in. do Spółki, która w dniu 1 września 2021 r. przesłała Organowi wyjaśnienia w sprawie, deklarując chęć podjęcia rozmów w celu "załagodzenia konfliktu" oraz proponując zrealizowanie drenażu drogi gminnej, częściowe utwardzenie drogi, drenaż swoich działek i dokonanie nasadzeń w pasie drogi gminnej. Dwa dni później Wójt poinformował pozostałe strony postępowania o złożonych przez Spółkę propozycjach, prosząc o zajęcie stanowiska w celu przygotowania porozumienia, aby ugodowo zakończyć sprawę. W dniu 13 września 2021 r. Wnioskodawcy przysłali Wójtowi pismo, w którym wyrazili zgodę na zawarcie przed Organem porozumienia ze Spółką, zaś dwa dni później Wójt spotkał się z P. Ś. informując ją, że żądany przez Wnioskodawców termin na wykonanie urządzeń zapobiegających podtapianiu jest nierealny, gdyż trzeba będzie sporządzić dokumentację projektową wraz z uzgodnieniami, które będą musiały być zatwierdzone. Organ zasugerował termin realizacji do końca marca 2022 r. Podczas spotkania ustalono, że P.Ś. skontaktuje się z pozostałymi Wnioskodawcami, po czym przedstawią swoje stanowisko na piśmie. W dniu 29 września 2021 r. Wójt otrzymał pisemne stanowisko Wnioskodawców, którzy wnieśli o niezwłoczne wyznaczenie stronom terminu do zawarcia porozumienia proponowanego przez Spółkę, a w przypadku odmowy zawarcia ugody - o niezwłoczne wydanie decyzji zgodnej z treścią art. 234 ust. 3 Prawa wodnego. Dzień później Spółka przesłała Wójtowi projekt "Porozumienia sąsiedzkiego", które Organ w dniu 7 października 2021 r. przesłał stronom. Wójt przekazał również projekt przygotowanego przez siebie porozumienia. Postanowieniem z tego samego dnia Organ, na podstawie art. 116 § 1 i art. 123 § 1 k.p.a., odroczył wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej przywrócenia stanu poprzedniego lub wydania zarządzeń wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom i wyznaczył stronom termin do zawarcia ugody do 10 listopada 2021 r. Po wymianie korespondencji mailowej, Wnioskodawcy w dniu 12 października 2021 r. przesłali Wójtowi pismo, w którym zarzucili, że zawarcie ugody administracyjnej w kształcie zaproponowanym przez Spółkę prowadziłoby do jej nieważności. Zastrzeżenia Wnioskodawców wzbudził również projekt porozumienia przygotowanego przez Organ. W związku z tym Wnioskodawcy przesłali własną, skorygowaną wersję propozycji porozumienia. Trzy dni później Wójt przesłał stronom projekt ugody sporządzonej przez Wnioskodawców z prośbą o ewentualne uwagi. Pismem z dnia 30 listopada 2021 r. Organ zawiadomił strony, że zakończenie postępowania w sprawie nie jest możliwe w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Wójt podał, że dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego konieczne jest przeprowadzenie oględzin na nieruchomości z udziałem biegłego z zakresu hydrologii. Organ zaznaczył, że mimo wyznaczonego (postanowieniem z dnia 7 października 2021 r.) terminu do zawarcia ugody stronom nie udało się ustalić jednolitego stanowiska. Wójt wskazał, że wobec niedotrzymania przez strony terminu wyznaczonego w myśl art. 116 § 1 k.p.a. załatwi sprawę w drodze decyzji (po przeprowadzeniu postępowania ofertowego na wybór biegłego z zakresu hydrologii). Jak wynika z zaprezentowanej wyżej chronologii zdarzeń, od dnia złożenia przez Skarżącą wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego (19 sierpnia 2021 r.) do dnia wniesienia skargi (15 grudnia 2021 r.), Wójt podejmował kolejne czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym, w ocenie Sądu, działania te charakteryzują się celowością i szybkością (kolejne czynności w sprawie podejmowane były przez Organ niezwłocznie, w odstępie kilkudniowym od poprzedniej czynności w sprawie). Należy zwrócić uwagę, że już na początku wszczętego wnioskiem Skarżącej postępowania Wójt ustalił, że strony wyrażają wolę na ugodowe rozwiązanie zaistniałego sporu. Wobec tego, kierując się sformułowaną w art. 13 k.p.a. zasadą polubownego załatwiania spraw, Organ podejmował czynności mające na celu skłonienie stron do zawarcia ugody. Dowodem na taki sposób procedowania Wójta w niniejszej sprawie jest niezwłocznie przesłanie Wnioskodawcom informacji o propozycjach złożonych przez Spółkę w piśmie z dnia 30 sierpnia 2021 r., przekazanie Wnioskodawcom "Porozumienia sąsiedzkiego" (pismo z dnia 30 września 2021 r.), czy też przesłanie pozostałym stronom projektu ugody przygotowanego przez Wnioskodawców (pismo z dnia 11 października 2021 r.). W każdym z opisanych przypadków poszczególne zdarzenia (wpływ pisma do Organu, przekazanie pisma pozostałym stronom) dzielił czas kilku dni. W związku z powyższym za całkowicie niezrozumiałe należy uznać zarzucane przez Skarżącą skupienie się przez Organ "na wymianie korespondencji stron" w początkowej fazie postępowania. Zdaniem Sądu bez wymiany korespondencji nie mogłoby w ogóle dojść do wypracowania kompromisu w zaistniałym sporze. Należy w tym miejscu zauważyć, że obowiązkiem prawnym organu prowadzącego postępowanie administracyjne nie jest polubowne załatwienie sprawy, lecz jedynie - co wynika z charakteru przepisu art. 13 k.p.a. jako zasady prawa - "dążenie" do jej polubownego załatwienia. Bez wątpienia w rozpoznawanej sprawie Wójt dążył do polubownego załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem Skarżącej z dnia 19 sierpnia 2021 r., lecz wobec niemożności wypracowania zgodnych stanowisk stron (odrzucenie przez Wnioskodawców możliwości zawarcia ugody w kształcie zaproponowanym zarówno przez Spółkę, jak i przez Wójta, brak reakcji Spółki na projekt ugody autorstwa Wnioskodawców) Organ pismem z dnia 30 listopada 2021 r. zawiadomił strony, że sprawa zostanie załatwiona w drodze decyzji, przy czym przed jej wydaniem zostaną przeprowadzone oględziny na nieruchomości z udziałem biegłego z zakresu hydrologii. Sąd nie podziela stanowiska Skarżącej, że wystarczające w niniejszej sprawie byłoby dopuszczenie przez Wójta dowodu z akt administracyjnych dotyczących pozwolenia budowlanego i znajdującej się tam opinii hydrogeologicznej, gdyż opinia ta nie miałaby przede wszystkim waloru aktualności. Poza tym należy wskazać, że zgodnie z art. 234 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust. 3). Jak wynika z przytoczonych wyżej regulacji dla wydania decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego konieczne jest nie tylko wykazanie, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie, ale również wykazanie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, tzn. czy pomiędzy zmianą stanu wody a szkodą na nieruchomości sąsiedniej istnieje związek przyczynowo-skutkowy. Charakterystykę zmian stanu wody na gruncie uzasadniających podjęcie działań na podstawie poprzednio obowiązującego art. 29 ust. 3 Prawa wodnego przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II OSK 159/16 (wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu wypowiedź ta zachowuje aktualność i na tle aktualnie obowiązującego art. 234 ust. 3 Prawa wodnego. W przywołanym wyżej wyroku wskazano, że zalicza się tu takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Działaniem takim jest m.in. wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu, np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. Także spowolnienie spływu wody z gruntów spowodowane podwyższeniem terenu sąsiedniej działki stanowi jedną ze zmian stosunków wodnych na gruncie, o którym mowa w art. 29 Prawa wodnego. Również roboty budowlane takie jak niwelacja terenu, podniesienie rzędnej terenu, wprowadzenie systemu drenażowego wokół budynku, czy też samo wybudowanie fundamentów może powodować zmiany stanu wody na gruncie, jeżeli ich efektem będzie zmiana naturalnego, dotychczasowego kierunku odpływu wód opadowych, naruszenie istniejącego systemu drenażowego, czy też przecięcie kierunku migracji wód podziemnych. Wydanie decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, wymaga zatem bardzo precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, przede wszystkim tego, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, zwłaszcza czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak, to na czym polegała zmiana stanu wody, wreszcie, czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty. Dopiero poprawnie ustalona podstawa faktyczna może stanowić podstawę do oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i w konsekwencji do podjęcia rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 613/07). Nie ulega wątpliwości, że sprawy z zakresu naruszenia stosunków wodnych dotyczą skomplikowanej problematyki, najczęściej wymagającej wiadomości specjalnych, przeważnie z zakresu hydrogeologii, hydrologii, melioracji. Z tego względu w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego kluczowym dowodem może być opinia biegłego. W związku z powyższym jako prawidłowe należy ocenić postępowanie Wójta, który, po bezskutecznych próbach polubownego rozstrzygnięcia spornych w sprawie kwestii, czyniąc zadość wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadom postępowania, z uwagi na wymagane w sprawie wiadomości specjalne, postanowił skorzystać z dowodu z opinii biegłego, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oczywiście, biegły nie zastąpi Organu w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, albowiem to na organie administracji publicznej ciążą obowiązki wynikające m.in. ze wskazanych wyżej przepisów, jednakże dopuszczony w sprawie dowód zostanie poddany ocenie Wójta w decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności i chronologię działań Wójta Sąd doszedł do wniosku, że zainicjowane wnioskiem Skarżącej postępowanie w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom nie jest prowadzone w sposób przewlekły. Zdaniem Sądu działania Organu w niniejszym postępowaniu są podejmowane sprawnie i efektywnie. Postępowanie Wójta nie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Taki sposób procedowania jak w niniejszej sprawie nie podważa także wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]