II SAB/Gd 164/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi H. R. i J. R. na bezczynność "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Skarżący H. i J. R. wnieśli skargę na bezczynność "M" SA w G. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Wskazali, że pismem z dnia 15 lipca 2013 r. wystąpili do "M" SA w G. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii telekomunikacyjnych na działce nr [...] w B., stanowiącej ich własność. Do dnia wniesienia skargi skarżący nie otrzymali żądanej dokumentacji, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji, czy też w sprawie umorzenia postępowania. Skarżący twierdzili, że żądanie zawarte w ww. wniosku dotyczy sprawy publicznej i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.). "M" SA w G. w odpowiedzi na skargę wniosła o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. Wskazała m.in., nie jest już właścicielem sieci telekomunikacyjnej, co do której skarżący żądają ujawnienia informacji publicznych. Na mocy zawartej umowy sprzedaży sieci z dnia 31 lipca 2013 r., sieć w chwili obecnej pozostaje własnością "M" Spółki z o.o. w G. Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia 15 lipca 2013 r. wezwali "M" SA w G. do ustanowienia na ww. działce odpłatnej służebności przesyłu dotyczącej linii telekomunikacyjnej posadowionej na tej działce oraz wezwał do zapłaty określonej w tym piśmie kwoty tytułem wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z tych działek. Ponadto w tym samym piśmie wezwano "M" SA w G. do udostępnienia dokumentacji związane z posadowieniem urządzeń przesyłowych na ww. nieruchomości, w tym ewentualnie istniejącej decyzji administracyjnej stanowiącej źródło prawne tego zdarzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawowym zagadaniem występującym w rozpoznawanej sprawie jest to, czy "M" SA w G. jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Słusznie skarżący wskazywał w skardze, że podstawą twierdzącej odpowiedzi na to pytanie jest art. 4 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, w szczególności ta część tego przepisu, z której wynika, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, które wykonują zadania publiczne. Za tym, że "M" SA w G. wykonuje zadania publiczne ma, zdaniem skarżącego, przemawiać okoliczność, iż jest to przedsiębiorstwo zajmujące się dystrybucją usług telekomunikacyjnych. W świetle art. 4 ust. 1 ustawy zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawowy katalog tych podmiotów ma charakter otwarty i wymienia w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podstawę prawną zobowiązującą przedsiębiorstwo telekomunikacyjne do udzielenia informacji publicznej (jeżeli taką informację posiada), stanowi cytowany wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Wbrew twierdzeniom strony przeciwnej przepis ten nie uzależnia uznania określonego podmiotu za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wyłącznie od kwestii związanych z jego strukturą właścicielską. Należy zwrócić uwagę, że omawiany przepis składa się z dwóch części i wskazuje na dwa rodzaje podmiotów. Po pierwsze zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym. Skoro, co jest niesporne w niniejszej sprawie, strona przeciwna nie jest podmiotem, o którym w zdaniu drugim art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy (brak pozycji dominującej Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego) to należało ocenić czy wykonuje ona zadania publiczne. Zdaniem Sądu "M" SA w G. realizuje zadania publiczne, a zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W doktrynie określa się zadania publicznej jako te, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizują interes społeczny. Realizacja tych zadań, co do zasady, należy do organów władzy publicznej czy to państwowej, czy samorządowej. Współcześnie zauważa się jednak rozszerzanie zakresu współistnienia podmiotów administracji publicznej i podmiotów niepublicznych i wynikający z niego współudział tych podmiotów w realizacji zadań publicznych (por. M. Stahl, "Cele publiczne i zadania publiczne" [w:] J. Zimmerman (red.) "Koncepcja systemu prawa administracyjnego", Warszawa 2007 r., str. 100). Takie zjawisko w nauce prawa definiowane jest jako prywatyzacja zadań publicznych. Prywatyzacja zadań publicznych polega na m. in. przeniesieniu zadań tradycyjnie przynależnych podmiotom publicznym na rzecz podmiotów prawa prywatnego. W sytuacji takiego przekazania zadań publicznych, nie tracą one charakteru publicznego, dopóki państwo lub samorząd terytorialny nie wyzbywa się odpowiedzialności za prawidłowe wykonanie tych zadań. Samo przekazanie podmiotom niepublicznym wykonywania zadań publicznych nie sprawia, że charakter tych zadań ulega zmianie. Tylko, gdy państwo całkowicie rezygnuje z zajmowania się niektórymi sprawami i odpowiedzialności za ich wykonanie, zadania te tracą charakter publiczny (por. S Biernat , "Prywatyzacja zadań publicznych", Warszawa-Kraków, 1994 r., str. 29). W związku z tym inny jest sposób poszukiwania podstawy prawnej determinującej charakter wykonywanych zadań przez podmioty niepubliczne niż w przypadku wykonywania takich zadań przez organy władzy publicznej. Zmiana charakteru zadań tradycyjnie pojmowanych jako prywatne i wykonywanych przez podmioty prywatne, jeżeli następuje po raz pierwszy może się dokonać wyłącznie na podstawie wyraźnej normy prawnej. Natomiast w przypadku zadań, które tradycyjnie były zadaniami publicznymi, o ich publicznym charakterze świadczą te przepisy, które wskazują na oddziaływanie państwa oraz podmiotów publicznych na realizację takich zadań. Odnosząc powyższe ogólne uwagi do sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego należy wskazać, że działalność w zakresie telekomunikacji (łączności) stanowiła we wcześniejszych regulacjach prawnych domenę państwa. Na gruncie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (tekst jedn. Dz. U. z 1995 r., Nr 117, poz. 564 ze zm.) ustawodawca nie definiuje co prawda pojęcia telekomunikacji publicznej, ale używa określeń z kwalifikatorem publiczny m. in. publicznie dostępna sieć telekomunikacyjna czy publiczna sieć telefoniczna. Przemiany w zakresie prawa telekomunikacyjnego i zniesienie monopolu państwa sprawiają, że pojęcie łączność publicznej i telekomunikacji należy odnosić nie tylko do podmiotów publicznych, ale także prywatnych (por. M. Stahl, "Cele publiczne...", str. 110). W obecnie obowiązującym porządku prawnym podstawowym aktem prawnym zawierającym normy prawne wskazujące na to, że państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie zadań z zakresu telekomunikacji i w dalszym ciągu oddziałuje na tego typu działalność jest ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 243). Ustawa ta zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawiania rocznych sprawozdań, licznych obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Ponadto ustawa uprawnia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do sprawowania nadzoru nad działalnością przedsiębiorców telekomunikacyjnym w szerokim zakresie. Nie tylko jednak przepisy wspomnianej ustawy świadczą o publicznym charakterze zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Należy zwrócić szczególną uwagę na ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Ustawa ta reguluje m. in. kwestie dotyczące zasad wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi, działalności w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, a także prawa i obowiązki inwestorów, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, zarządców nieruchomości oraz lokatorów, w szczególności w zakresie dostępu do nieruchomości, w celu zapewnienia warunków świadczenia usług telekomunikacyjnych. Celem nadrzędnym tzw. specustawy telekomunikacyjnej jest rozwój społeczeństwa informacyjnego poprzez stworzenie możliwości dostępu do internetu szerokopasmowego. Cel ten ma być realizowany poprzez zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, a w szczególności poprzez rozwój sieci regionalnych oraz budowę telekomunikacyjnej infrastruktury przez samorządy. W tym kontekście należy również wskazać na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), a także na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). W ocenie Sądu powołane wyżej argumenty przemawiają bezsprzecznie o tym, że państwo przekazując zadania telekomunikacyjne podmiotom prywatnym nie zrezygnowało z możliwości wpływania na tę sferę, a w konsekwencji, wbrew twierdzeniom Spółki, zadania z zakresu telekomunikacji nie straciły charakteru publicznego. Okoliczność, że świadczenie przez Spółkę usług telekomunikacyjnych odbywa się na podstawie umów zawieranych z abonentami nie zmienia charakteru wykonywanych przez Spółkę zadań. Spółka "M", jak sama prezentuje na stronie internetowej www.m.pl, jest czołowym ogólnopolskim operatorem kablowym obecnym na rynku od ponad 20 lat, dostawcą telewizji cyfrowej z wideo na żądanie, internetu szerokopasmowego i mobilnego oraz telefonii stacjonarnej i mobilnej. Była notowana na warszawskiej Giełdzie Papierów Wartościowych w latach 2006-2011. Działa w ok. 200 polskich miastach, głównie w środkowej, północno-zachodniej i południowej części kraju. Spółka jest liderem wśród operatorów telewizji kablowej na większości lokalnych rynków, na których świadczy usługi. Z usług Spółki, wg danych z dnia 30 września 2014 r., korzystało łącznie ok. 821 tys. klientów. Zakres i rozmiar realizowanych przez Spółkę usług telekomunikacyjnych dodatkowo uzasadnia ocenę, że działalność Spółki należy zaliczyć do wykonywania zadań publicznych. Drugim zagadnieniem występującym w rozpoznawanej sprawie jest to czy żądana przez skarżących informacja jest informacją publiczną. Zgodnie z bardzo szeroką definicją informacji publicznej, wynikającą z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Z powyższego wynika, że w przypadku "M" SA w G. informacją publiczną będą przede wszystkim te informacje, które są związane z zadaniami publicznymi wykonywanymi przez ten podmiot, dzięki którym został on uznany za podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Informacją publiczną jest więc każda informacja o eksploatowanych przez Spółkę liniach telekomunikacyjnych. Takich zaś linii dotyczy żądanie skarżących. Żądanie to jest więc żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Nie sposób jednakże nie dostrzec szczególnych okoliczności występujących w niniejszej sprawie. "M" SA w G. wyzbyła się własności sieci telekomunikacyjnej, której elementem jest linia zlokalizowana na działce skarżących. Mimo że co do zasady "M" SA w G. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej oraz że żądana przez skarżących informacja jest informacją o sprawach publicznych, to wniosek zainteresowanych rodzi po stronie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej obowiązek jej udostępnienia jedynie w sytuacji, gdy dana informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. Oczywistym jest, że podmiot, który nie dysponuje informacją publiczną w żądanej przez wnioskodawcę formie, nie ma możliwości jej udostępnienia. Z art. 14 ust. 1 ustawy wynika bowiem, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Obecnie, po sprzedaży sieci telekomunikacyjnej, "M" SA w G. nie dysponuje przedmiotową linią telekomunikacyjną, a także nie dysponuje dokumentacją związaną z jej lokalizacją na działce skarżących (odpowiedź na skargę, k. 14 akt). Oznacza to, że nie może udzielić skarżącym żądanej we wniosku z dnia 15 lipca 2013 roku informacji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.