II SAB/Gd 166/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. T. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. K. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 13 kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania list wszystkich mieszkańców Gminy biorących udział w konsultacjach dotyczących wprowadzenia na terenie całej gminy nazw dwujęzycznych. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) i wniósł o: 1. zobowiązanie organu do udostępnienia list konsultowanych mieszkańców, sporządzonych w związku z zamiarem wprowadzenia na terenie całej Gminy nazw dwujęzycznych po zanonimizowaniu objętych ochroną danych osobowych 2. uznanie za sprzeczne z zasadami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie Wójta Gminy po otrzymaniu postanowienia SKO nr [...], które zobowiązało organ pierwszej instancji do wykonania określonych czynności, a których organ nie wykonał, 3. zobowiązanie organu do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy oraz przekazanie informacji wnioskodawcy o podjętej decyzji w sprawie, 4. stwierdzenie, że niezałatwienie niniejszej sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5. rozważenie, czy w niniejszej sprawie nie zachodzi podejrzenie popełnienia przestępstwa, 6. zobowiązanie organu do umieszczenia informacji z rozstrzygnięcia tej sprawy na stronach urzędowych BIP Urzędu Gminy. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że po rozpatrzeniu jego wniosku z dnia 13 kwietnia 2015 r. Wójt Gminy decyzją z dnia 17 kwietnia 2015 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej, pomimo że w załączniku nr 2 do uchwały Rady Gminy nr XXXIX/362/2014 jest zapis, że konsultowani mieszkańcy wyrażają zgodę na przetwarzanie ich danych osobowych. Na skutek odwołania skarżącego decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Następnie Wójt Gminy w dniu 3 czerwca 2015 r. zaproponował udostępnienie informacji w takiej formie, aby stała się bezużyteczna, łamiąc przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, by kolejnym pismem z dnia 12 czerwca 2015 r. wycofać się całkowicie z tej propozycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie wydało postanowienie z dnia 2 lipca 2015 r., którego organ pierwszej instancji nie wykonał ani nie odniósł się do treści postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. skarżący podtrzymując skargę oświadczył, że skarga na bezczynność dotyczy decyzji Wójta nr [...]. Nie dotyczy natomiast decyzji Wójta nr [...], która wydana została przez Wójta z niewiadomych przyczyn. Wójt nie wykonał decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a od tej decyzji się nie odwoływał. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi oświadczając, że wniosek o udostępnienia informacji publicznej został złożony dnia 13 kwietnia 2015 r., a decyzja wydana została w dniu 17 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) – dalej jako "ustawa". Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był podmiotem zobowiązanym oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). W ocenie Sądu, sprawa niniejsza mieści się zarówno w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym ustawy. W rozpoznawanej sprawie nie było wątpliwości co do publicznego charakteru informacji żądanej przez skarżącego oraz co do tego, że podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w świetle art. 4 ust. 1 ustawy jest Wójt Gminy. Żądanie udostępnienia dotyczyło bowiem informacji związanych z realizowanym przez gminę obowiązkiem konsultacji z mieszkańcami gminy w zakresie dodatkowych nazw miejscowości w języku regionalnym. Są to zagadnienia z katalogu spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Integralnym elementem tych informacji są dane uczestniczących w konsultacjach uczestników – mieszkańców gminy, zindywidualizowanych z imienia, nazwiska i miejsca zamieszkania, numeru PESEL i podpisu, których liczba ma zasadnicze znaczenie dla ważności tych konsultacji. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ (podmiot obowiązany) ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy, decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 ustawy, wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Natomiast jeżeli objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, organ ma obowiązek powiadomić o tym pisemnie wnioskodawcę, przy czym poinformowanie to nie wymaga formy decyzji administracyjnej. W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku w takich prawnych formach działania, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów ustawy. Rozpatrując skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku K. T. z dnia 13 kwietnia 2015 r. Sąd stwierdził, że organ ten nie zostaje w bezczynności (i nie był bezczynny w dniu wniesienia skargi do Sądu), albowiem w dniu 17 kwietnia 2015 r. na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, powołując się na przepis art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 tej ustawy, odmówił, powoływana przez skarżącego, decyzją nr [...] udostępnienia informacji publicznej. Wobec uchylenia tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 maja 2015 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wójt Gminy decyzją z dnia 1 lipca 2015 r. ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 sierpnia 2015 r., uchylająca ww. decyzję Wójta Gminy z dnia 1 lipca 2015 r. i zobowiązująca Wójta Gminy do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty odebrania decyzji, została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 644/15. W obrocie prawnym pozostaje zatem decyzja Wójta Gminy z dnia 1 lipca 2015 r. o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej objętej jego wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2015 r. Brak jest w związku z w powyższym podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność Wójta Gminy w rozpatrzeniu tego wniosku, a merytoryczna ocena decyzji wydanych przez Wójta jest w postępowaniu o bezczynność organu niedopuszczalna. Brak bezczynności po stronie organu skutkuje brakiem podstaw do rozpatrywania pozostałych wniosków zawartych w skardze. Twierdzenia skarżącego oparte na stanowisku o niewykonywaniu przez Wójta postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] (z dnia 2 lipca 2015 r.) były bezzasadne. Wskazać należy skarżącemu na - podkreślaną już przez tutejszy Sąd w ww. wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 644/15 - wadliwość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w związku z zażaleniem skarżącego na niezałatwienie przez Wójta Gminy sprawy udostępnienia list konsultacyjnych, z powołaniem się na art. 37 § 2 k.p.a. Wyjaśnić należy, że bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być zwalczana wyłącznie poprzez wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (zob. art. 21 ustawy). Skarga taka nie wymaga poprzedzenia jej zażaleniem skierowanym do organu drugiej instancji na podstawie k.p.a, ani nawet wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie kreuje jeszcze sprawy administracyjnej, a przepisy k.p.a. stosuje się dopiero na etapie wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 § 1 ustawy. Tym samym bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej nie może być zwalczana środkami przewidzianymi w k.p.a., a zatem organ drugiej instancji nie ma w tym zakresie żadnych kompetencji wynikających z tej ustawy procesowej. Tryb i sposób udostępnienia informacji publicznej w sposób kompletny reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej, a tylko w przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy kodeksowe, z odstępstwami wynikającymi z tej ustawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając skargę za bezzasadną, orzekł jak w sentencji wyroku.