II SAB/Gd 174/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej przekazania gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej K. B. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. K. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie rozpoznania jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej przekazania gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że pismem z dnia 6 marca 2014 r. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia 19 września 1974 r., nr [...] w sprawie przekazania gospodarstwa rolnego na własność za rentę jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo upływu 5 miesięcy sprawa nie została załatwiona ani nie zawiadomiono strony o przyczynach zwłoki i nie wskazano terminu załatwienia sprawy. Pismem z dnia 21 sierpnia 2014 r. skarżąca wezwała Kolegium do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej uwzględnienie i wyznaczenie terminu rozpoznania sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej dopuszczalności. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie określanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy organ - zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, że będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, organ pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność organu jest przy tym dopuszczalna jedynie w takim przypadku, gdy jej przedmiotem jest bezczynność organu w przypadkach określonych w punktach od 1 do 4a art. 3 § 2 P.p.s.a., a więc gdy organ nie wydaje aktu lub nie podejmuje czynności określonych w tych przepisach. Skarga na bezczynność organu jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 - 3 P.p.s.a) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi (tak NSA w postanowieniu z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 496/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co za tym idzie, z bezczynnością organu podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie będziemy mieli do czynienia w takiej sytuacji, w której organ nie będzie właściwy do rozpatrzenia wniosku strony (a właściwym będzie inny organ administracyjny). W tym bowiem przypadku czynnością, którą winien podjąć organ jest przekazanie sprawy do organu właściwego, a takie przekazanie nie stanowi żadnego z orzeczeń, aktów czy też czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. Jak wynika bowiem z treści art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie określanej jako "k.p.a.", jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie; zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Przekazanie podania organowi właściwemu nie wymaga zatem wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, postanowienia czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej. Następuje ono jedynie w formie czynności materialno-technicznej, o podjęciu której organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego podanie i która nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Czynność ta nie rozstrzyga bowiem o uprawnieniach lub obowiązkach strony postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa, nie ma zatem cech czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (tak też NSA w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 38/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym skarga na bezczynność organu polegającą na nieprzekazaniu pisma również nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie stanowi bowiem skargi na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a. P.p.s.a. (tak też NSA w postanowieniu z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. I OSK 1545/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżąca zaskarżyła bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie rozpoznania jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia 19 września 1974 r., nr [...], dotyczącej przeniesienia własności gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa za rentę. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę do ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. O tym, jakie organy są organami wyższego stopnia, stanowi art. 17 k.p.a. Uregulowania w nim zawarte pozwalają jednak na określenie kompetencji organu orzekającego w obowiązującym stanie prawnym. W przypadku nieistnienia już organów państwa, które wydawały kwestionowane orzeczenia administracyjne, najpierw ustala się organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. W tym miejscu wyjaśnić należy, że podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy z dnia 19 września 1974 r. stanowił art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118). W myśl art. 9 tej ustawy, gospodarstwo rolne mogło być przejęte przez Państwo w dwóch trybach: na wniosek rolnika (ust. 1) bądź z urzędu (ust. 2). Na wniosek rolnika gospodarstwo rolne było przejmowane za rentę, jeżeli przekazał on na rzecz Państwa wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, osiągnął wiek 65 lat (mężczyzna), a kobieta 60 lat, albo zaliczony został do jednej z grup inwalidów, w myśl przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym i ich rodzin. Przepis art. 31 cytowanej ustawy stanowił zaś, że organem właściwym do wydawania decyzji w kategoriach spraw objętych omawianą ustawą, dotyczących przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Państwa, był naczelnik gminy. Wskazana powyżej ustawa, stanowiąca materialno-prawną podstawę przejęcia gospodarstwa rolnego, przestała obowiązywać co do zasady z dniem 31 grudnia 1977 roku, w związku z wejściem w życie ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32, poz. 140), która we wskazanym wyżej zakresie także przewidywała właściwość naczelnika gminy. Ta z kolei ustawa obowiązywała do końca 1982 r. i utraciła swoją moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r., nr 24, poz. 133 ze zm.). W myśl art. 59 ust. 3 tej ostatniej ustawy, przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy te jednak przestały istnieć z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 291 ze zm.), zaś ich kompetencje przejęły organy gmin i organy administracji rządowej. Z dniem 27 maja 1990 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 34, poz. 198 ze, zm.), która (przepisem art. 5 pkt 19) sprawy dotyczące wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin przekazała do właściwości rządowej administracji. Z kolei art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, został skreślony przez art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. nr 162, poz. 1126). Sama ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin straciła moc z dniem 1 stycznia 1991 r. na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. nr 7, poz. 24). Ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin została uchylona z dniem 1 stycznia 1991 r., przez ustawę z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r., nr 7, poz. 24 ze zm.), która obowiązuje do dnia dzisiejszego. Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników kompetencje do wydawania decyzji o przejmowaniu nieruchomości i ustalaniu odpłatności przekazywała organowi właściwemu do sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi (art. 58 ust. 1), a po nowelizacji tej ustawy - ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. nr 58, poz. 280), Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. nr 64, poz. 592) w miejsce tej Agencji wprowadziła Agencję Nieruchomości Rolnych (art. 18 ust. 1), upoważniając ją - w art. 58 ust. 2 - do wydawania decyzji o przejęciu nieruchomości i ustaleniu odpłatności. Zatem od wejścia w życie ww. ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników to Agencja Nieruchomości Rolnych jest organem właściwym do przeprowadzania postępowań i wydawania decyzji w sprawach przejęcia nieruchomości za odpłatnością. Należy również zauważyć, że pomiędzy ustawą z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne a ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników – istnieje tożsamość przedmiotowa. Pierwsza z wymienionych ustaw regulowała kwestie związane z ubezpieczeniem społecznym rolników oraz ich rodzin w okresie, w którym obowiązywała, tj. od 1 sierpnia 1974 r. do 31 grudnia 1977 r. (z wyjątkiem art. 9 ust. 2, który utracił moc z dniem 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. nr 11, poz. 79). Natomiast druga z ustaw (tj. ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r.) kwestie te reguluje obecnie. Wprawdzie przepisy zawarte w ustawie z dnia 29 maja 1974 r. uległy pewnej modyfikacji, spowodowanej w szczególności zmianami ustrojowymi oraz systemowymi, uwzględnianie takich zmian w kolejnych ustawach nie wpłynęło jednak na całkowite wyeliminowanie uregulowań związanych z przejmowaniem nieruchomości rolnych na rzecz Skarbu Państwa w zamian za świadczenia emerytalne albo rentowe. Obecnie omawianą kwestię reguluje art. 58 ww. ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r., poz. 1403 ze zm.). Jak zaś wynika z dotychczasowych ustaleń, ustawa ta stanowi zasadniczo kontynuację ustawy z dnia 29 maja 1974 roku. Skoro zatem w obecnym stanie prawnym to Agencja Nieruchomości Rolnych przejęła kompetencję do wydawania decyzji w sprawach przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa (art. 58 ust. 2 ww. ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego), to uznać należy, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności takich decyzji jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który - w myśl art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.) - sprawuje nadzór nad Agencją Nieruchomości Rolnych. Taki też - jednolity pogląd, zgodnie z którym organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych na podstawie art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ukształtował się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 17 października 2014 r., sygn. I OSK 476/13, z dnia 7 października 2014 r., sygn. I OSK 437/13, oraz z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 1136/12; a także postanowienia NSA: z dnia 3 marca 2010 r., sygn. I OW 191/09 oraz sygn. I OW 192/09, z dnia 11 marca 2008 r., sygn. I OW 131/07; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl - za wyjątkiem pierwszego wyroku). Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącej, a zatem nie pozostaje w bezczynności podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Sąd zwrócił skarżącej cały uiszczony wpis od skargi, orzekając w tym przedmiocie na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.