II SAB/Gd 19/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. G. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach w sprawie podjęcia czynności kontrolnych linii elektroenergetycznej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu A. G. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (sto) złotych uiszczonego wpisu. A. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach w sprawie podjęcia czynności kontrolnych linii elektroenergetycznej. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W piśmie z 23 stycznia 2026 r., które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (dalej jako PINB) w dniu 26 stycznia 2026 r., A. G. złożył wniosek o podjęcie czynności kontrolnych w związku z istnieniem linii elektroenergetycznej średniego napięcia (ok. 15 kV) przebiegającej przez działkę nr [...] położoną w obrębie T., gmina Ż., oraz o udzielenie informacji, czy dla ww. linii wydano pozwolenie na budowę lub dokonano skutecznego zgłoszenia robót budowlanych; czy została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie lub przyjęto zawiadomienie o zakończeniu budowy; czy jest lub była prowadzona dokumentacja budowlana dotycząca tego obiektu. Ponadto Wnioskodawca poprosił o wskazanie inwestora, informację o statusie prawnym obiektu oraz czy w świetle posiadanych przez organ dokumentów istnieją przesłanki do uznania przedmiotowej linii za obiekt zrealizowany bez wymaganych decyzji, będący samowolą budowlaną. Dodatkowo, Wnioskodawca zapytał, czy przedmiotowa linia została ujawniona w ewidencji sieci uzbrojenia terenu (GESUT) lub innych rejestrach prowadzonych na podstawie przepisów Prawa budowlanego. W odpowiedzi z 30 stycznia 2026 r., nadanej w dniu 2 lutego 2026 r., PINB poinformował opisana przez Wnioskodawcę sprawa nie była dotychczas znana organowi oraz że organ podejmie odpowiednie działania w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie PINB poinformował, że jeśli ustali, że w sprawie przedmiotowej linii elektroenergetycznej są podstawy do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do usunięcia stwierdzonych niezgodności z prawem, to postępowanie takie zostanie wszczęte z urzędu. Pismem z 30 stycznia 2026 r. PINB zwrócił się do A. w W. z prośbą o udzielenie informacji w sprawie przedmiotowej linii nr [...]. Pismo zostało doręczone adresatowi w dniu 4 lutego 2026 r. Pismem z 25 lutego 2026 r. (data wpływu do PINB: 25 lutego 2026 r.) A. G. wystąpił do PINB o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w sprawie legalności przedmiotowej linii, ustalenie daty realizacji inwestycji, inwestora, podstawy prawnej realizacji, czy obiekt został oddany do użytkowania zgodnie z obowiązującymi przepisami, a w przypadku braku wymaganych decyzji lub dokumentów Wnioskodawca wystąpił o podjęcie czynności przewidzianych przepisami Prawa budowlanego. W piśmie z 11 marca 2026 r. (data wpływu do PINB: 11 marca 2026 r.) A. G. wystąpił do PINB z wnioskiem o informacje w przedmiotowej sprawie, tj. na jakim etapie znajdują się obecnie czynności wyjaśniające, czy organ zwracał się do operatora sieci elektroenergetycznej o przekazanie dokumentacji dotyczącej przedmiotowej linii, a jeśli tak, to w jakiej dacie, czy dokumentacja została przekazana, a jeżeli nie, to czy organ otrzymał informacje o przyczynach opóźnienia oraz czy planowane jest wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Pismem z 18 marca 2026 r. (data wpływu do PINB: 18 marca 2026 r.) A. G. wniósł ponaglenie wskazując, że dotąd nie otrzymał żadnych dalszych informacji o stanie sprawy. Wnioskodawca poprosił o udzielenie odpowiedzi na jego pismo z 23 stycznia 2026 r. oraz przekazanie informacji o aktualnym stanie sprawy i podjętych działaniach. W dniu 19 marca 2026 r. pracownik PINB sporządził notatkę służbową, z którą wynika, że w związku z nieotrzymaniem odpowiedzi na pismo PINB z 30 stycznia 2026 r. skierowane do A. w W. przeprowadzono rozmowę telefoniczną z pracownikiem Spółki, który wyjaśnił, że wniosek PINB został przekazany zgodnie z kompetencją do B. w G. do działu nieruchomości. Z kolei w rozmowie z pracownikiem tego działu pracownik PINB uzyskał informację, że wszelkie dokumenty związane z liniami niskiego (0,4 kV) i średniego (15 kV) napięcia znajdują się w A. i że wszelkie dokumenty związane z przedmiotową linią są w posiadaniu A. w W. W konsekwencji, pismami z 23 marca 2026 r. PINB zwrócił się do A. w W. oraz do B. w G. o bardzo pilne udzielenie informacji i przekazanie kopii dokumentacji dotyczących przedmiotowej linii z uwagi na prowadzone postępowanie kontrolne. Również pismem z 23 marca 2026 r. PINB odpowiedział Wnioskodawcy wskazując, że obecnie jest prowadzone postępowanie kontrolne, które ma charakter postępowania przygotowawczego, w którym zbiera się materiał dowodowy w celu ustalenia, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości zostanie wszczęte postępowanie, o czym zostaną poinformowane strony postępowania. Ponadto, PINB poinformuje o wynikach odrębnym pismem. W dniu 18 marca 2026 r. A. G. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość postępowania PINB. W odpowiedzi na skargę PINB wyjaśnił, że procedowanie postępowania kontrolnego nastąpiło niezwłocznie po otrzymaniu wniosku, a PINB nie ma wpływu na funkcjonowanie i tempo pracy w A. w W. oraz B. w G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W niniejszej sprawie Skarżący zarzucił PINB przewlekłość postępowania w sprawie dotyczącej linii elektroenergetycznej przebiegającej nad działką nr [...] w T., gmina Ż. Istotne przy tym jest, że postępowanie, którego wszczęcia domagał się Skarżący w swoich pismach do PINB, zasadniczo sprowadzają się do kontroli obiektu budowlanego oraz udzielenia informacji na ten temat, ewentualnie podjęcia stosownych działań nakazanych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 poz. 418 z późn. zm.), dalej jako P.b. W ocenie Skarżącego, skoro organ nie dokonał stosownej kontroli i nie przekazał Skarżącemu informacji oraz nie podjął innych (ewentualnych) działań, to należy mu przypisać przewlekłość postępowania. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), dalej jako k.p.a., bezczynnością organu jest nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zatem bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r. sygn. akt I OSK 1987/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast przewlekłość postępowania oznacza sytuację, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W konsekwencji, aby móc oceniać, że organ jest bezczynny bądź działa przewlekle konieczne jest ustalenie, że organ miał obowiązek podjąć działanie i wydać rozstrzygnięcie oraz że albo nie uczynił tego bądź uczynił to po terminie (bezczynność) albo przedłużał nadmiernie postępowanie bez podstawy (przewlekłość). W niniejszej sprawie podstawę prawną dla działania PINB stanowią przepisy ustawy P.b. Z punktu widzenia zarzutów skargi kluczowe są art. 53a ust. 1 i art. 72a P.b. W myśl art. 53a ust. 1 P.b. postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale [tj. rozdziale 5b - Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy – przyp. Sądu] wszczyna się z urzędu. Natomiast zgodnie z art. 72a P.b. postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. (Art. 62 P.b. dotyczy okresowych kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego, instalacji i przewodów; art. 66 P.b. - usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym oraz decyzji o zakazie użytkowania obiektu; art. 67 P.b. - nakazu rozbiórki nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego; art. 68 P.b. - nakazów i zarządzeń związanych z potrzebą opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi; art. 71a P.b. - zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia.) W dniu 8 września 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął następującą uchwałę o sygn. akt II OPS 2/25 (orzeczenia.nsa.gov.pl): 1) Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. 2) Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, to brak reakcji tego organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 k.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji - także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracji i określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki NSA: z 20 kwietnia 1999 r. sygn. akt I SAB 161/98, z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt I GSK 1722/20, orzeczenia.nsa.gov.pl; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 292). W odpowiedzi na wniosek Skarżącego z 23 stycznia 2026 r. "o podjęcie czynności kontrolnych oraz udzielenie informacji" PINB poinformował Wnioskodawcę pismem z 30 stycznia 2026 r. (nadanym w dniu 2 lutego 2026 r.), że podejmie działania i po zakończeniu czynności wyjaśniających poinformuje Wnioskodawcę czy mogło dojść do naruszenia obowiązujących przepisów budowlanych. Dalej PINB stwierdził: "Jeśli ustalimy, że w sprawie linii elektroenergetycznej [...] są podstawy prawne do przeprowadzenia postępowania administracyjnego – zmierzającego do usunięcia stwierdzonych niezgodności z prawem – postępowanie takie zostanie wszczęte z urzędu" [podkreślenie własne Sądu]. Następnie Wnioskodawca wniósł w dniu 25 lutego 2026 r. wniosek o wszczęcie postępowania wyjaśniającego, a następnie kolejno wniosek o informację w sprawie (pismo z 11 marca 2026 r.) oraz ponaglenie (pismo z 18 marca 2026 r.) i skargę do Sądu z 18 marca 2026 r. Przekładając powyższe na przytoczoną powyżej uchwałę, którą skład orzekający jest związany, należy zauważyć, że w jej świetle wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna. Podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest złożenie jej na akt lub czynność (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) objęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonym - zasadniczo - w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 5 p.p.s.a. W kontrolowanej sprawie zaś skarga została wniesiona na bezczynność w sytuacji, gdy organ nie był zobligowany do wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącego i nie mógł nawet wydać stosownego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a jedynie miał prawo ustosunkować się do wniosku o jego wszczęcie w piśmie o charakterze informacyjnym (co też, jak wynika z akt sprawy, PINB uczynił). W takiej zaś sytuacji niezasadne jest stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności bądź że działa przewlekle w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącego. Wniosek Skarżącego podlegał bowiem analizie i ocenie z perspektywy zasadności i dopuszczalności wszczęcia z urzędu postępowania, czemu organ dał wyraz w piśmie z 30 stycznia 2026 r. Przyjęta przez organ forma procesowa zajęcia stanowiska (pismo informacyjne) jest zaś prawidłowa w świetle wykładni zaprezentowanej w ww. uchwale, co zarazem czyni skargę w tej sprawie nieuzasadnioną. Skoro nie istniał ustawowy obowiązek wszczęcia postępowania, to wobec braku takiej konieczności nie można także przypisać PINB przewlekłości. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zwrócił Skarżącemu z urzędu cały uiszczony wpis, tj. kwotę 100 zł.