II SAB/Gd 196/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wanda Antończyk sędzia WSA Jolanta Górska sędzia WSA Janina Guść (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2016 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia w K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu odwołania od decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławczego do rozpoznania odwołania Stowarzyszenia w K. od decyzji Wójta Gminy z dnia 29 stycznia 2015 r. nr [...] w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Stowarzyszenia w K. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie rozpoznania jego odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "[...]". Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do bezzwłocznego rozpoznania odwołania w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązania organu do zastosowania nakazów określonych w art. 37 § 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), stwierdzenia przekroczenia terminu wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenia grzywny. Nadto skarżący złożył wniosek o uchylenie decyzji organu I instancji, od której wniesiono odwołanie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia 11 lutego 2015 r. złożył odwołanie od decyzji Wójta Gminy z dnia 29 stycznia 2015 r. Mimo upływu ponad półrocznego okresu, organ odwoławczy nie rozpoznał odwołania. Skarżący wskazał, że w dniu 14 września 2015 r. skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej uwzględnienie w zakresie wyznaczenia terminu rozpoznania sprawy. Organ wskazał, że bezczynność w rozpoznaniu odwołania nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika ona ze spiętrzenia spraw oczekujących na załatwienie w związku z niewystarczająca obsadą orzecznicza organu oraz zasadą rozpoznawania spraw zgodnie z kolejnością wpływu. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji lub postanowienia, o jakich jest mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu odwołania A. od decyzji Wójta Gminy z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "[...]". Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. § 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wniesienie skargi na bezczynność organu do wojewódzkiego sądu administracyjnego dopuszczalne jest po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a. Z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wynika bowiem, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie zaś z art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarga, poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 14 września 2015 r. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przepisy art. 35 § 1 i 3 k.p.a. stanowią, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność organu godzi w przewidzianą w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego i ogranicza możliwość realizacji zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu. Z przepisów powyższych wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno rozpoznać odwołanie skarżącego w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania, działając bez zbędnej zwłoki i prowadząc postępowanie bez wstrzymywania jego biegu. W przedmiotowej sprawie miesięczny termin jej załatwienia upłynął w dniu 24 marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostaje w bezczynności, ponieważ nie rozpoznało odwołania skarżącego, które wpłynęło do organu w dniu 24 lutego 2015 r. w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a. Nie zawiadomiło także skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie określonym w tym przepisie i nie wskazało nowego terminu jej załatwienia (art. 36 § 1 k.p.a.). Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania w terminie jednego miesiąca od doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wyznaczenie 14-dniowego terminu rozpoznania odwołania. Zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a., rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zważywszy na przedmiot postepowania administracyjnego, termin ten jest odpowiedni na załatwienie sprawy. Nadto wskazać należy, że mimo ogólnej dyrektywy załatwiania spraw przez organy bez zbędnej zwłoki , miesięczny termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, w przeciwieństwie do terminów załatwiania spraw przed organami pierwszej instancji, nie został przez ustawodawcę określony jako termin maksymalny. W postępowaniu odwoławczym należy bowiem załatwić sprawę "w ciągu miesiąca", a nie, jak to przyjęto w odniesieniu do spraw rozstrzyganych w pierwszej instancji, "nie później" niż w ciągu miesiąca i to niezależnie od tego, czy sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego i czy jest szczególnie skomplikowana. (Andrzej Wróbel Komentarz do art. 35 k.p.a. System Informacji Prawnej Lex) Jednocześnie, stosownie do wymogu wynikającego z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie prawa uznaje się oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia. W rozpoznawanej sprawie od dnia 14 września 2015 r. do dnia wyrokowania nie zapadło przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym orzeczenie rozstrzygające odwołanie. Od dnia wpływu odwołania upłynął okres prawie roku. Podczas tego okresu organ nie zawiadomił stron o powodach nierozpatrzenia odwołania w ustawowym terminie i nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Organ dopuścił się znacznego, wielokrotnego przekroczenia miesięcznego terminu rozpoznania sprawy, co uzasadnia ocenę, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ normy art. 35 § 3 k.p.a., które ma charakter rażący. Przejawem rażącego naruszenia w niniejszej sprawie art. 35 § 3 k.p.a. jest także okoliczność braku podejmowania jakichkolwiek czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia. Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i oddalił wniosek w tym zakresie. Sąd uwzględnił przytaczany przez organ fakt rozpoznawania spraw zgodnie z kolejnością wpływu. O ile wielokrotne przekroczenie terminu rozpoznania odwołania narusza prawo strony do rozpatrzenia odwołania w rozsądnym terminie w sposób rażący niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy, o tyle wymierzenia organowi w takiej sytuacji grzywny, zarówno z punktu widzenia represyjnej jaki i prewencyjnej funkcji tego uregulowania, nie można uznać za celowe. Ustosunkowując się do wniosku skarżącego o zobowiązanie organu do zastosowania nakazów przewidzianych w art. 37 § 2 k.p.a. wskazać należy, że dopuszczalne rodzaje orzeczeń, jakie sąd administracyjny może wydać w związku z rozpoznaniem skargi na bezczynność organu, zostały wymienione w art. 149 p.p.s.a. Przepisy p.p.s.a. nie umożliwiają sądowi administracyjnemu wydania orzeczenia nakładającego na organ obowiązki przewidziane w art. 37 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie brak było także podstaw do rozpoznania w toku postępowania o bezczynność wniesionego odwołania i uchylenia decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego od organu uiszczony od skargi wpis sądowy w wysokości 100 zł.