II SAB/Gd 20/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie bezczynności w sprawie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta do wydania decyzji w sprawie z wniosku J. G. o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości oznaczone w dacie wywłaszczenia jako parcele nr [...], nr [...], nr [...] oraz część parceli nr [...] położone w G. przy ul. W./P.w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. zasądza do Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 14 marca 2006 r. J. G. zwrócił się do Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G., przy ul. W., oznaczoną jako byłe parcele nr [...], [...] i [...] oraz przy ul. P., oznaczoną jako część byłej parceli nr [...]. Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2006 r. Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej zwrócił się do Wojewody z prośbą o wyznaczenie innego organu do prowadzenia przedmiotowej sprawy. Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2006 r. Wojewoda wyłączył – na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), Prezydenta Miasta - wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia przedmiotowej sprawy i wyznaczył Prezydenta Miasta - wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, do jej rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2008 r. Prezydent Miasta przekazał sprawę do rozpatrzenia według właściwości Prezydentowi Miasta. Postanowienie powyższe wraz z adnotacją o ostateczności wpłynęło do Urzędu Miasta w dniu 30 lipca 2008 r. W dniu 31 lipca 2008 r. Prezydent Miasta wniósł do Wojewody o uchylenie postanowienia Wojewody z dnia 19 grudnia 2006 r. Postępowanie prowadzone na skutek ww. wniosku zostało umorzone decyzją Wojewody z dnia 11 września 2008 r. Wnioskiem z dnia 4 listopada 2008 r. Prezydent Miasta zwrócił się do Wojewody o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w sprawie między Prezydentem Miasta a Prezydentem Miasta. Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2009 r. Wojewoda wyznaczył do rozpatrzenia sprawy Prezydenta Miasta. Postanowienie to wraz z aktami sprawy wpłynęło do Urzędu Miasta w dniu 22 stycznia 2009 r. W dniu 22 stycznia 2009 r. J. G. wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 10 lutego 2009 r. Prezydent Miasta zawiadomił stronę, że planowany termin rozstrzygnięcia to drugi kwartał 2009 r. i że obecnie prowadzone jest postępowanie zmierzające do wyłonienia biegłego, a ponadto wezwał stronę do nadesłania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku przez wnioskodawcę po byłym właścicielu wywłaszczonej nieruchomości. Postanowieniem z dnia 16 marca 2009 r. Wojewoda orzekł o bezzasadności zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 31 marca 2009 r. Prezydent Miasta wezwał stronę o nadesłanie pozostałych spadkobierców byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Wezwanie to zostało błędnie zaadresowane, zatem ponownie zostało wysłane w dniu 9 kwietnia 2009 r. W dniu 18 czerwca 2009 r. Prezydent Miasta zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie wyceny przedmiotowej nieruchomości zakreślając termin 21 dni na wykonanie usługi. W tym samym dniu zawiadomił stronę, że rozpatrzenie sprawy jest planowane na koniec trzeciego kwartału 2009 r. Pismem z dnia 4 września 2009 r. Prezydent Miasta poinformował wnioskodawcę, że nie otrzymał jeszcze operatu szacunkowego od biegłego rzeczoznawcy oraz że załatwienie sprawy przedłuży się do końca 2009 r. W dniu 21 września 2009 r. J. G. wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 9 października 2009 r. Prezydent Miasta wypowiedział umowę z biegłym o wykonanie operatu szacunkowego, zaś w dniu 17 listopada 2009 r. zlecił wykonanie wyceny innemu biegłemu. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2009 r. Wojewoda uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za bezzasadne. W dniu 30 listopada 2009 r. Prezydent Miasta poinformował stronę o zleceniu wykonania wyceny nieruchomości i zakreśleniu terminu jej wykonania do dnia 18 grudnia 2009 r., wskazując jednocześnie, że sprawa zostanie załatwiona do końca stycznia 2010 r. W dniu 22 grudnia 2009 r. rzeczoznawca majątkowy zwrócił się do Prezydenta Miasta o nadesłanie dodatkowej dokumentacji, bez której nie jest możliwe wykonanie wyceny. W dniu 6 kwietnia 2010 r. J. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta polegającą na niewydaniu decyzji w sprawie wniosku o ustalenie wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomości. Wniosły o zobowiązanie Prezydenta Miasta do wydania merytorycznej decyzji w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz o zwrot kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył jej wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. W dniu 4 maja 2010 r. Prezydent Miasta poinformował stronę o nieuzyskaniu wyceny nieruchomości oraz o bezskutecznym przetargu na wykonanie wyceny z marca 2010 r. wskazując, że przeprowadzenie kolejnego przetargu planowane jest na koniec maja 2010 r., zaś przewidywany termin załatwienia sprawy na koniec września 2010 r. Pismem z dnia 5 maja 2010 r. Prezydent Miasta nadesłał odpowiedź na skargę wnosząc o jej odrzucenie, względnie o oddalenie jako bezzasadnej. W ocenie organu w niniejszej sprawie skarga podlega odrzuceniu, albowiem strona nie wyczerpała środków zaskarżenia, to jest nie wniosła zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Uzasadniając zaś wniosek o oddalenie skargi organ przedstawił przebieg przedmiotowego postępowania oraz stwierdził, że na żadnym jego etapie nie pozostawał bezczynny, podejmował działania zmierzające do rozpoznania sprawy, a w szczególności uzyskania wyceny przedmiotowej nieruchomości, a także informował strony o stanie sprawy kierując do nich korespondencję i wyznaczając termin zakończenia postępowania w trybie art. 35 i art. 36 k.p.a. Przy piśmie z dnia 2 sierpnia 2010 r. organ nadesłał dokumentację dotyczącą postępowań przetargowych zmierzających do wyłonienia rzeczoznawców majątkowych na potrzeby ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Podniósł, że nie ma możliwości zlecenia wycen w innym trybie, co powoduje przedłużenie postępowań odszkodowawczych bez winy organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów - między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący spełnił wymóg dopuszczalności wniesienia skargi, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 37 § 1 k.p.a., to jest wniesienie zażalenia na bezczynność organu do organu administracji publicznej wyższego stopnia, z związku z czym w sprawie brak było podstaw do odrzucenia skargi. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Organ administracji winien zatem działać bez zbędnej zwłoki i prowadzić postępowanie bez niepotrzebnego wstrzymywania jego biegu i przewlekłości. W sytuacji gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w ww. terminach, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. W wyroku z dnia 6 października 2000 r. sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Z kolei w wyroku z dnia 8 grudnia 1999 r. w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (LEX nr 47244) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu. Rozpoznając sprawę w oparciu o podniesione w skardze zarzuty oraz wyżej przytoczone przepisy, jak też odnosząc do niej przywołane poglądy prawne Sąd uznał, że słusznie skarżący zarzucił Prezydentowi Miasta pozostawanie w bezczynności. Skarżący J. G. zwrócił się w dniu 14 marca 2006 r. do Prezydenta Miasta o ustalenie i wypłatę odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2006 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 i § 3 k.p.a., wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zdania starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia wniosku i wyznaczył Prezydenta Miasta do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu tego postanowienia Wojewoda powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, zgodnie z którą, w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. (ONSA 2003/4/115), uznając, że ma ona zastosowanie także do spraw o ustalenie odszkodowania. Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2008 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresy administracji rządowej, przekazał sprawę według właściwości Prezydentowi Miasta, powołując się na pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 380/07. Następnie postanowieniem z dnia 16 stycznia 2009 r. Wojewoda wyznaczył Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, do załatwienia przedmiotowej sprawy. W dniu 22 stycznia 2009 r. postanowienie to wpłynęło do Urzędu Miasta i z tym też dniem zaistniał obowiązek Prezydenta Miasta do rozpatrzenia złożonego przez skarżącego wniosku. Z tym też dniem organ administracji winien był przystąpić do rozpatrzenia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Termin ten minął w dniu 22 marca 2009 r., zaś w dacie orzekania organ nadal nie załatwił sprawy, pozostaje zatem w bezczynności w jej rozpatrzeniu. W ocenie Sądu organ w przedmiotowej sprawie bezspornie naruszył zasadę szybkości postępowania. Wprawdzie okoliczność, iż będące w toku postępowanie jest długotrwałe, jeszcze nie świadczy o bezczynności organu administracji publicznej, jednakże organy administracji publicznej zobowiązane są działać sprawnie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia danej sprawy. W rozpoznawanej sprawie mimo upływu okresu ponad półtora roku od doręczenia organowi I instancji postanowienia Wojewody z dnia 16 stycznia 2009 r. o wyznaczeniu tegoż organu do załatwienia sprawy, do chwili obecnej nie wydano w pierwszej instancji decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ prowadził postępowanie w sprawie, to jest gromadził dowody (postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po byłym właścicielu wywłaszczonej nieruchomości, to jest po zmarłym J. S. G., operat szacunkowy dotyczący wywłaszczonej nieruchomości), ale wbrew ustawowemu obowiązkowi, nie zakończył go wydaniem decyzji. Postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość niewątpliwie wymaga zebrania i ocenienia odpowiedniego materiału dowodowego, w celu oszacowania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania. Wymogi postępowania dowodowego w tym przedmiocie nie mogą jednakże usprawiedliwiać opieszałego prowadzenia postępowania w sposób istotnie naruszający przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o terminach prowadzenia spraw. W ocenie Sądu prawidłowy tok postępowania można zapewnić poprzez niezwłoczne podejmowanie niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy czynności dowodowych. W przedmiotowej sprawie doszło do nieuzasadnionej zwłoki w wykonywaniu tych czynności. Zlecenie przez organ I instancji sporządzenia operatu szacunkowego nastąpiło w dniu 18 czerwca 2009 r., to jest po upływie ponad czterech miesięcy od doręczenia organowi I instancji postanowienia Wojewody z dnia 16 stycznia 2009 r. o wyznaczeniu tegoż organu do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu zwłoka w zleceniu wykonania operatu szacunkowego nie była w niniejszej sprawie niczym uzasadniona. W szczególności niezwłocznemu zamówieniu operatu nie stała na przeszkodzie okoliczność wezwania strony o nadesłanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po byłym właścicielu wywłaszczonej nieruchomości oraz o wskazanie adresów pozostałych spadkobierców. Czynności powyższe mogły być podejmowane równocześnie. Jednocześnie organ I instancji, zlecając w dni 18 czerwca 2009 r. wykonanie operatu szacunkowego, wyznaczył rzeczoznawcy majątkowemu termin 21 dni na jego sporządzenie. Tymczasem z akt administracyjnych, jak również z twierdzeń organu, nie wynikało, aby podejmował on jakiekolwiek kroki mające na celu wyegzekwowanie od rzeczoznawcy majątkowego wykonanie operatu w wyznaczonym terminie. Dopiero w dniu 4 września 2009 r. organ poinformowała stronę o nieuzyskaniu operatu szacunkowego od biegłego, zaś po upływie kolejnego miesiąca, to jest w dniu 9 października 2009 r. organ wypowiedział umowę o sporządzenie operatu szacunkowego. Kolejny rzeczoznawca majątkowy również nie sporządził operatu szacunkowego, zaś organ również nie podjął wobec biegłego żadnych czynności ponaglających, mimo bezskutecznego upływu zakreślonego terminu. Okoliczność, że w sprawie trzykrotnie wyznaczano kolejny termin załatwienia sprawy, lecz ani do dnia wniesienia skargi, ani też do dnia jej rozpoznania, w sprawie nie wydano rozstrzygnięcia, nie tylko narusza zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.), ale i godzi w nadrzędną zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a., gdyż niewątpliwie podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. Działanie organu w niniejszej sprawie naruszało zatem treść art. 35 § 3 k.p.a., a wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał Prezydenta Miasta do rozstrzygnięcia złożonego wniosku decyzją administracyjną w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych z prawomocnym wyrokiem. Odnośnie kosztów postępowania Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego, kwotę 17 zł tytułem zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika procesowego, których wysokość ustalono stosownie do stawek przewidzianych w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).