II SAB/Gd 205/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. N. i K. N. na bezczynność A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje A Spółkę Akcyjną z siedzibą w G. do rozpatrzenia wniosku B. N. i K. N. z dnia 16 stycznia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia odpisu tego wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. solidarnie na rzecz skarżących B. N. i K. N. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. N. i K. N. wnieśli skargę na bezczynność Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżących z 16 stycznia 2013 r. uzupełniony pismem z 14 sierpnia 2013 r., w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.), przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wyjaśnili, że pismem z 16 stycznia 2013 r. wystąpili do S.A. z siedzibą w G. o udostępnienie kserokopii dokumentacji techniczno-prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej usytuowanych na działce nr [...] w miejscowości M., opisanej w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K., stanowiącej własność skarżących. Wyjaśnili również, że wobec braku odpowiedzi na ww. pismo wystosowali do Spółki kolejne pisma z 31 maja 2013 r., 5 sierpnia 2013 r. i 14 sierpnia 2013 r. domagając się przesłania przedmiotowej dokumentacji. Stwierdzili nadto, że do dnia wniesienia skargi nie udostępniono im wnioskowanych dokumentów, ani nie rozstrzygnięto w inny sposób ich wniosku. W odpowiedzi na skargę Spółka Akcyjna z siedzibą w G. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu Spółka stwierdziła, że przy dokonywaniu oceny czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest ustalenie, czy podmiot ten wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. W ocenie Spółki nie wykonuje ona zadań władzy publicznej, a ponadto nie dysponuje majątkiem publicznym, co oznacza, że nie jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej. Podmiotem zobowiązanym do udzielenia żądanej przez skarżących informacji jest organ, który wydał decyzje objęte wnioskiem. Wyjaśniła nadto, że informacje, których żądają skarżący, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, dotyczą bowiem regulacji posadowienia urządzeń, co do których skarżący zapowiadają spór, zatem ich ujawnienie, w świetle art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiłby działanie na szkodę Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta - zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. polegająca na nieudostępnieniu skarżącym, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ustawą", żądanej przez nich dokumentacji - kserokopii decyzji administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury energetycznej na nieruchomości będącej własnością skarżących. Zdaniem Sądu, skarga spełnia formalne wymogi jej dopuszczalności. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, Baza Orzeczeń Lex nr 236545). Przyjmując takie stanowisko, podkreśla się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, regulująca tryb postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, w wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jego przepisy stosuje się bowiem jedynie w przypadku wydania decyzji. Ustawa nie zawiera przepisów, które dotyczyłyby bezczynności, w tym wymogu wyczerpania trybu polegającego na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia na bezczynność organu. Oznacza to, że z przepisów prawa nie wynika obowiązek dokonania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, czy też ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Środków takich tymczasem nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i - w zakresie aktów i czynności, Kodeks postępowania administracyjnego. Z wykładni językowej art. 52 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika nadto, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności organu w zakresie ich wydania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając natomiast, czy S.A. z siedzibą w G., pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących, należało ustalić czy jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także - czy żądane przez skarżących dokumenty stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, Baza Orzeczeń Lex nr 423325). Z powyższego wynika, że żądane przez skarżących dokumenty - decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury energetycznej, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, należą do informacji o sprawach publicznych i stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1. organy władzy publicznej, 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, że zobowiązane do udzielenia informacji publicznej zostały nie tylko władze publiczne lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne (niebędące organami władzy publicznej). Jednocześnie, co wymaga w tym miejscu wyjaśnienia, kategoria "osób lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne" jest inną kategorią niż "osoby lub jednostki organizacyjne, które dysponują majątkiem publicznym". Kategoria ta nie jest również tożsama z kategorią "osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą". Należy również wyjaśnić, że w świetle art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059), S.A. z siedzibą w Gdańsku - jako operator systemu dystrybucyjnego, jest przedsiębiorstwem energetycznym, a więc przedsiębiorstwem zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne, a działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Podkreślić jednocześnie należy, że budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.). W świetle powyższych rozważań przyjąć trzeba, że przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest S.A. w G., wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, Baza Orzeczeń LEX nr 737513, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 roku, sygn. I OSK 102/13, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Po 87/12, dwa ostatnie wyroki opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt, że S.A. z siedzibą w G. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz fakt, że żądane przez skarżących dokumenty, będące podstawą lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej, stanowią informację publiczną w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej, obligowały S.A. z siedzibą w G. do załatwienia wniosku skarżących w sposób i w formie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Należy przy tym zauważyć, że w przypadku ewentualnego powołania się przez stronę przeciwną na tajemnicę przedsiębiorstwa koniecznym będzie wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy). Także argument - zawarty w odpowiedzi na skargę - że wnioskujący winni uzyskać decyzje administracyjne od organu je wydającego, nie zasługuje na uwzględnienie. Możliwość uzyskania informacji publicznej od innego podmiotu nie stanowi bowiem podstawy do odmowy udzielenia informacji przez podmiot posiadający informację publiczną i obowiązany do jej udzielenia, nawet jeżeli informacja ta nie została przez niego wytworzona. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Bezczynność podmiotu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie rozpoznał złożonego wniosku. W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało skutecznie wszczęte pismem skarżących z 16 stycznia 2013 r. Do chwili obecnej Spółka nie udostępniła skarżącym przedmiotowej dokumentacji poprzez przesłanie ich (tak zostało sformułowane żądanie), ani też nie wydała decyzji o odmowie udostępnienia. Reasumując, Sąd uznał, że S.A. z siedzibą w G. pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących z 16 stycznia 2013 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał S.A. z siedzibą w Gdańsku do rozpoznania, w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, wniosku skarżących o udzielenie informacji publicznej z 16 stycznia 2013 r. Rozpoznając przedmiotowy wniosek Spółka winna albo udostępnić żądaną informację, albo poinformować wnioskodawców, że nie posiada takiej informacji, jeżeli żądana dokumentacja nie istnieje lub nie znajduje się w posiadaniu spółki, albo wydać decyzję w przypadkach przewidzianych w art. 16 ust. 1 ustawy. Ponadto, stosownie do treści art. 149 § 1 zd. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd - mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności wynikające z korespondencji prowadzonej przez stronę przeciwną ze skarżącymi, w punkcie 2. wyroku stwierdził, że bezczynność S.A. w G. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Spółka - po otrzymaniu wniosku z dnia 16 stycznia 2013 r. uzupełnionym kolejnymi pismami, w których skarżący domagali się przesłania dokumentacji - nie udzieliła skarżącym jakiejkolwiek odpowiedzi, poza wskazaniem że z dokumentacją można się zapoznać w siedzibie Spółki. Stan prawnej bezczynności strony przeciwnej trwa zatem prawie rok, co należy ocenić jako rażące naruszenie prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł wpisu sądowego od skargi oraz kwota 274 zł obejmująca wynagrodzenie radcy prawnego wraz z opłatą od pełnomocnictwa (17 zł).