II SAB/Gd 213/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2016 r. sprawy ze skargi R. Ż. na bezczynność Dyrektora Gimnazjum w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga R. Ż. na bezczynność Dyrektora Gimnazjum w zakresie nierozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 19 października 2014 r. W złożonej skardze skarżący wyjaśnił, że w dniu 19 października 2014 r., przesłał na adres poczty elektronicznej [...] wniosek, w którym zwrócił się do Dyrektora Gimnazjum o przesłanie w formie papierowej: "kopii korespondencji z roku szkolnego 2012/2013 i 2013/2014 wymienianej między dyrekcją Gimnazjum a Radą Rodziców działającą przy tej szkole, w zakresie realizacji określonych zadań publicznych w zakresie władzy wykonawczej realizowanej w obszarze oświaty" oraz "za ten sam okres protokołów z posiedzeń Rady Rodziców działającej przy Szkole". Skarżący zaznaczył, że wniosek o udzielenie informacji, będącej informacją publiczną, skierował do organu administracji za pośrednictwem skrzynki e- mail z uwagi na brak Elektronicznej Skrzynki Podawczej. Z uwagi zaś na nieudzielenie przez organ odpowiedzi na złożony wniosek skarżący domaga się wymierzenia organowi grzywny oraz zobowiązania go do podjęcia czynności związanych z wnioskiem w terminie 14 dni od dnia zakończenia postępowania przed sądem. W jego ocenie organ pozostaje bowiem bezczynny a bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Gimnazjum stwierdził, że skarga ta jest bezpodstawna i nieuzasadniona. Wyjaśnił, że e-mail, na który powołuje się skarżący nigdy nie dotarł do organu i nie został też wprowadzony do systemu teleinformatycznego a skarżący nie wykazał aby było przeciwnie. Zaznaczył również, że skutecznie złożony wniosek w formie elektronicznej powinien zostać podpisany bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym i dlatego też, w jego ocenie, realny i podpisany wniosek wpłynął do organu dopiero wraz ze skargą. Dyrektor stwierdził ponadto, że złożony wniosek jest bezzasadny i przekracza kompetencje Dyrektora Szkoły. Wniosek ten powinien być, w jego ocenie, skierowany do Rady Rodziców, jako organu wewnętrznego, od którego mają pochodzić informacje, przy czym wskazał, że Rada Rodziców nie wykonuje żadnych zadań z zakresu władzy wykonawczej w obszarze oświaty. Dyrektor uważa także, że zakres żądania wnioskodawcy jest zbyt ogólny i szeroki a żądane informacje nie są przede wszystkim informacjami o charakterze publicznym. Jednocześnie, organ wskazał, że z daleko idącej ostrożności, niezwłocznie po zapoznaniu się z wnioskiem dołączonym do skargi, przesłał skarżącemu kopię pisma dotyczącego awansu zawodowego i kopie protokołów z zebrań rodziców. W piśmie procesowym z dnia 25 stycznia 2016 r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę. Dodatkowo stwierdził, że jest pewny, iż jego wniosek z dnia 19 października 2014 r. został doręczony na adres skrzynki Gimnazjum a jedynie z winy pracownika Szkoły lub samego Dyrektora nie doszło do jego prawidłowego odbioru. Ponadto, uważa, że to po stronie Dyrektora Szkoły leżał obowiązek odpowiedzi na jego wniosek lub podjęcia innych kroków w celu wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości czy też uzupełnienia braków formalnych wniosku. Podkreślił jednocześnie, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż zarówno protokoły posiedzeń Rady Rodziców jak i korespondencja prowadzona pomiędzy Radą Rodziców a Dyrektorem Szkoły, dotycząca realizacji określonych zadań publicznych w zakresie władzy wykonawczej realizowanej w obszarze oświaty stanowi dokumenty będące informacją publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W ocenie Sądu Dyrektor Gimnazjum, do dnia 21 grudnia 2015 r., pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 19 października 2014 r. Przede wszystkim uznać bowiem należy, że wniosek skarżącego z dnia 19 października 2014 r. wysłany do Dyrektora Gimnazjum na adres poczty elektronicznej organu, oficjalnie podany na stronie internetowej, został złożony przez skarżącego skutecznie. Skarżący dołączył do skargi wydrukowany z poczty elektronicznej list, stanowiący wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który adresowany jest na adres poczty elektronicznej [...] i wyjaśnił, że wniosku tego nie mógł wysłać za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej, gdyż organ takiej nie posiada. Okoliczność tą potwierdził Dyrektor Gimnazjum w piśmie procesowym z dnia 24 lutego 2016 r., w którym wyjaśnił, że dopiero w dniu 22 stycznia 2016 r. utworzono profil dla Gimnazjum na platformie ePuap. Twierdzenie zaś organu o nieotrzymaniu wysłanego do niego w ten sposób listu nie może zostać uwzględnione. Art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) wskazuje, że informacja publiczna jest udostępniania na wniosek. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma jednak wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej) a w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym ustalono, że za wniosek pisemny uznać również należy przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e- mail) i to nawet wtedy, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec prawnej dopuszczalności wnoszenia podań drogą elektroniczną do obowiązków organów administracji publicznej należy zapewnienie prawidłowego funkcjonowania systemów służących do komunikacji z tymi organami. Przede wszystkim więc obowiązkiem szkoły publicznej, będącej, w świetle art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (DZ.U. z 2013 r., poz. 885), jednostką budżetową było założenie i posiadanie elektronicznej skrzynki podawczej na platformie ePUAP. Obowiązek ten znajdował podstawę w art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (DZ.U. z 2014 r., poz. 1114), który wskazuje, że podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę. Zgodnie z art. 3 pkt 17 powołanej ustawy elektroniczna skrzynka podawcza to dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego a stosownie do art. 3 pkt 13 elektroniczna platforma usług administracji tj. ePUAP to system teleinformatyczny, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet. System ePUAP, stanowi bezpieczne środowisko przekazywania dokumentów w ramach systemu, którego administratorem jest minister właściwy ds. informatyzacji - a przekazywanie danych i dokumentów odbywa się między kontami użytkowników tego systemu (zob. G. Szpor, K. Wojsyk, Komentarz do art. 16 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, LexOnline). Elektroniczna skrzynka podawcza zapewnia, że proces przekazywania dokumentów, potwierdzeń ich przedłożenia i przesyłania potwierdzeń doręczenia odbywa się w bezpiecznym środowisku. Elektroniczna skrzynka podawcza nie jest kontem pocztowym, a pewnym kompleksowym, konfigurowalnym podsystemem, posiadającym indywidualną, unikatową nazwę tworzoną przez podmiot zakładający konto na Epuap (zob. G. Szpor, K. Wojsyk, Komentarz do art. 16 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, LexOnline). Wobec powyższego, brak na stronie podmiotowej BIP adresu (odnośnika) do elektronicznej skrzynki podawczej danego podmiotu lub jej nieobsługiwanie jest ewidentnym i niedającym się niczym usprawiedliwić naruszeniem prawa. Tym bardziej, że od grudnia 2013 r. Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej (ePUAP) jest wyposażona w niezbędne mechanizmy pozwalające na automatyczną instalację skrzynki oraz formularza pisma ogólnego, tworzącego się na podstawie wzoru numer [...] (zob. G. Szpor, K. Wojsyk, Komentarz do art. 16 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, LexOnline). Z kolei, do obowiązków organu administracji publicznej, który pomimo istniejącego obowiązku, nie posiada elektronicznej skrzynki podawczej na platformie ePUAP należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym bardziej, że z § 9 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych podmiotom publicznym (DZ.U. nr 206, poz. 1216 ze zm.) wynika, że przesyłki skierowane na adres poczty elektronicznej podmiotu publicznego traktuje się jako przesyłki złożone w trybie niewymagającym potwierdzenia wniesienia podania. Podanie bowiem do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej przez organ należy traktować jako jego zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednostka ma prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej to będzie odbierał listy skierowane na ten adres, w tym także trafiające do "skrzynki SPAM" (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej listu, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej obciąża ten organ a nie składającego wniosek i świadczyć może jedynie o wadliwej organizacji pracy organu lub nieprawidłowym skonfigurowaniu jego poczty elektronicznej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszelkie więc skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami np. poczty elektronicznej czy systemu ePuap nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów, a więc na podmioty korzystające z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że skutecznie złożony wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Z okoliczności sprawy wynika, że do dnia 21 grudnia 2015 r. Dyrektor Gimnazjum nie zareagował na złożony przez skarżącego wniosek w żaden z podanych sposobów i to pomimo niżej wskazanych okoliczności: 1. Dyrektor publicznego gimnazjum jest, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/10, LEX nr 668116). Dyrektor szkoły publicznej jest bowiem organem władzy publicznej, który wykonuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju. Dyrektor szkoły jest nadto uprawniony do działania w formie władczej w stosunku do uczniów, np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia z listy uczniów (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o odstępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012). 2. Fakt posiadania przez Dyrektora Gimnazjum żądanych przez skarżącego dokumentów nie budzi wątpliwości w świetle dokonanego ostatecznie w dniu 21 grudnia 2015 r. przesłania ich skarżącemu, co potwierdził skarżący w piśmie procesowym z dnia 24 lutego 2016 r. 3. Protokoły z posiedzeń Rady Rodziców i korespondencja pomiędzy dyrekcją Gimnazjum a Radą Rodziców dotycząca realizacji określonych zadań publicznych w zakresie władzy wykonawczej realizowanej w obszarze oświaty stanowią niewątpliwie dokumenty dotyczące działalności tej Szkoły w szerokim tego słowa znaczeniu, a w związku z tym dotyczą sprawy publicznej. Podkreślić należy, że Rada Rodziców jest samorządnym organem reprezentującym ogół rodziców uczniów (art. 53 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, DZ.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572), który realizuje swe cele m.in. poprzez współpracę z dyrektorem. Zgodnie zaś z art. 54 ustawy o systemie oświaty, Rada Rodziców może występować do dyrektora szkoły, innych organów szkoły lub placówki, organu prowadzącego szkołę lub placówkę oraz organu sprawującego nadzór pedagogiczny z wnioskami i opiniami we wszystkich sprawach szkoły lub placówki. Do kompetencji Rady Rodziców, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, należy: 1) uchwalanie w porozumieniu z radą pedagogiczną: a) programu wychowawczego szkoły obejmującego wszelkie treści i działania o charakterze wychowawczym skierowana do uczniów, realizowanego przez nauczycieli, b)programu profilaktyki dostosowanego do potrzeb rozwojowych uczniów oraz potrzeb danego środowiska, obejmującego wszelkie treści i działania o charakterze profilaktycznym skierowane do uczniów, nauczycieli i rodziców; 2) opiniowanie programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania szkoły lub placówki, o których mowa w art. 34 ust. 2; 3) opiniowanie projektu planu finansowego składanego przez dyrektora szkoły. Z wyżej wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że Rady Rodziców są społecznymi organami szkoły przewidzianymi w ustawie o systemie oświaty, o szeroko zakreślonych kompetencjach w zakresie realizacji zadań oświatowych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 47/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak reakcji Dyrektora Gimnazjum, do dnia 21 grudnia 2015 r., na złożony przez skarżącego wniosek świadczył niewątpliwie o bezczynności organu. Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, występuje bowiem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żądanych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r., s. 62 – 63). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub nie zawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażając się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SA/Wr 6/83, Gazeta Prawnicza 1983 r., nr 24), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13). Z bezczynności tej organ uwolnił się jednak w dniu 21 grudnia 2015 r., a więc już po wpłynięciu skargi do Sądu, kiedy to przesłał skarżącemu kserokopie protokołów spotkań Rady Rodziców oraz kserokopie korespondencji z Rada Rodziców a co skarżący potwierdził w piśmie procesowym z dnia 24 lutego 2016 r. Udzielenie odpowiedzi na wniosek po wpłynięciu skargi do Sądu uczyniło wszczęte postępowanie sądowe bezprzedmiotowym i obligowało Sąd do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (DZ.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd, na mocy art. 149 § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w punkcie 2. sentencji wyroku orzekł, że zaistniała w sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceny tej Sąd dokonał biorąc pod uwagę, że, jak wskazuje organ, brak reakcji na wniosek spowodowany był "niezauważeniem" przesłanego przez skarżącego wniosku a to "niezauważenie" mogło być spowodowane niedostateczną wiedzą organu co do obowiązku posiadania elektronicznej skrzynki podawczej czy też co do obowiązku nieskazitelnej obsługi poczty elektronicznej. Ponadto, Sąd uwzględnił, że zaraz po złożeniu przez skarżącego skargi organ, pismem z dnia 21 grudnia 2015 r., przesłał mu żądane informacje. Powyższe okoliczności skutkowały również oddaleniem wniosku o wymierzenie grzywny.