II SAB/Gd 222/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. Z. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie warunków zabudowy 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia odwołania J. Z. od decyzji Wójta Gminy z dnia 16 kwietnia 2013 r. w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania akt administracyjnych wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. Z. złożył w dniu 16 września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę sformułowaną jako skarga na przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postępowania związanego z rozpatrzeniem złożonego przez niego odwołania. Decyzją z dnia 16 kwietnia 2013 r. Wójt Gminy [...] orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...] położonych w miejscowości Ż., gmina K. dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków letniskowych wolnostojących. J. Z. w dniu 7 maja 2013 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Nie znajdując podstaw do załatwienia sprawy w trybie autokontroli organ I instancji przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] celem rozpoznania. Sprawa wpłynęła do organu w dniu 20 maja 2013 r. W dniu 6 sierpnia 2013 r. w związku z przekroczeniem przez organ odwoławczy ustawowego terminu na rozpoznanie sprawy skarżący wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do usunięcia naruszenia prawa, na które organ nie udzielił odpowiedzi. Skarżący wskazał, że sprawa będąca przedmiotem odwołania rozpatrywana jest przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze po raz drugi. W poprzednim postępowaniu odwoławczym również składał skargę na bezczynność organu odwoławczego. Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku zakończyło się wówczas wycofaniem skargi w związku z wydaniem decyzji. W ocenie skarżącego świadczy to o istniejących w organie systemowych problemach z terminowym załatwianiu spraw, co jednak w jego ocenie nie usprawiedliwia organu. Skarżący wniósł o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do merytorycznego rozpatrzenia odwołania w wyznaczonym przez Sąd terminie, stwierdzenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Nadto w skardze przytoczono zarzuty wniesionego odwoływania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na przekroczenie terminu z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Okoliczności sprawy są bezsporne. W dniu 20 maja 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęło odwołanie J. Z. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 16 kwietnia 2013 r., którą odmówiono skarżącemu wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków letniskowych, wolnostojących, na terenie działek nr [...] położonych w obrębie Ż. W dniu 6 sierpnia 2013 r. skarżący wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do usunięcia naruszenia prawa powstałego w związku z nierozpatrzeniem odwołania w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. Na wezwanie strony organ nie odpowiedział, a do chwili wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku decyzja odwoławcza nie zapadła. Zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie był bezzasadny. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a, skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Obowiązujące przepisy prawa w zakresie administracyjnego toku postępowania nie przewidują organu wyższego stopnia nad Samorządowym Kolegium Odwoławczym, wobec tego skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania tego organu winna zostać poprzedzona złożeniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa do właściwego Samorządowego Kolegium Odwoławczego zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że skarżący wypełnił ten wymóg, bowiem pismem z dnia 6 sierpnia 2013 r., które wpłynęło do organu w dniu 8 sierpnia 2013 r., wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do usunięcia naruszenia prawa w zakresie przekroczenia terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarga podlega odrzuceniu z uwagi na przekroczenie wskazanego w art. 53 § 2 p.p.s.a. terminu do jej wniesienia. Przepis ten stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. regulują przypadki skarg na akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a oraz inne akty, czyli generalnie na podjęte przez organy akty i czynności. Termin wskazany w art. 53 § 2 p.p.s.a. nie ma zatem zastosowania do przypadków bezczynności organu. Takie też stanowisko reprezentowane jest w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, w których przyjmuje się, że wskazane w art. 53 § 2 p.p.s.a. terminy nie znajdują zastosowania do skargi na bezczynność, która może być wniesiona w dowolnym czasie, aż do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji (vide: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2011, s. 288). Na marginesie wskazać należy, że w przypadku gdyby termin przewidziany w art. 53 p.p.s.a. był terminem obowiązującym, to zostałby on przez skarżącego zachowany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie udzieliło bowiem odpowiedzi na wezwanie wniesione w dniu 6 sierpnia 2013 r., a skarga została wniesiona w dniu 16 września 2013 r. Termin 60-dniowy zostałby zatem zachowany. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 12 ustanawia ogólną zasadę postępowania administracyjnego - szybkości i prostoty. Wynika z niej dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne obowiązek podejmowania wszystkich czynności bez zbędnej zwłoki, aby wnikliwie i w jak najkrótszym czasie doprowadzić do rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jak wynika z przytoczonych powyżej przepisów, odwołanie J. Z. od decyzji Wójta Gminy [...] powinno zostać rozpatrzone w ciągu miesiąca od dnia otrzymania przez organ, tj. do dnia 20 czerwca 2013 r. Organ nie wydając decyzji w tym terminie naruszył przepisy prawa. Skarżący złożył skargę sformułowaną jako skarga na przewlekłość, a nie bezczynność organu. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 86). Ustawodawca wprowadzając do polskiego prawa pojęcie przewlekłości postępowania nie dokonał jego zdefiniowania, ani też nie dał istotnych wskazówek, które pozwoliłyby różnicować owo pojęcie od znanego wcześniej terminu bezczynność organu. Ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Rozróżnienie stanu bezczynności i przewlekłości dokonywane jest w orzecznictwie sądowym oraz w literaturze prawniczej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2012 r. sygn. II OSK 1031/12 wskazał na konieczność reinterpretacji pojęcia "bezczynności" poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydawania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd ten szeroko powołując się na orzecznictwo sądowe i poglądy doktryny wskazał, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. (wyrok dostępny na stronie internetowej nsa.gov.pl) Sąd podziela stanowisko zawarte w cytowanym wyroku. Podobne stanowisko wyrażono w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r. sygn. I OSK 1181/13 i z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12. W wyrokach tych wskazano, że pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy, przewlekłość zachodzi, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. (wyroki dostępne na stronie internetowej nsa.gov.pl) W świetle wskazanej definicji bezczynności, brak działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w rozpatrzeniu odwołania J. Z. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 16 kwietnia 2013 r. winien być zakwalifikowany jako bezczynność. W niniejszej sprawie niewątpliwym jest, że organ nie podjął żadnych czynności i nie wydał decyzji w terminie, a wolą skarżącego jest uzyskanie zobowiązania organu do wydania decyzji. Sposób sformułowania skargi nie wykluczał możliwości orzeczenia o bezczynności organu, bowiem oba stany niedziałania organu bezczynność i przewlekłość są zbliżone pojęciowo a rozróżnienie między nimi, pozostawione orzecznictwu i doktrynie jest płynne. Taki stan prawny nie może pozbawiać strony możliwości skutecznego wniesienia skargi i uzyskania ochrony sądowoadministracyjnej w przypadku wadliwego działania organu. Naruszałoby to bowiem wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do sądu, w myśl którego, każdy ma prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez sąd. Zadanie sądownictwa administracyjnego jakim jest kontrola prawidłowości działania organów administracji publicznej i wiążąca się z nią ochrona praw i wolności obywateli oraz cel jakiemu służyć mają instytucja skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, przemawiają za możliwością uwzględnienia skargi przez Sąd z prawidłową kwalifikacją stanu wadliwego działania czy też niedziałania organu administracji. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując tej oceny Sąd uwzględnił, że skarżący złożył odwołanie w dniu 7 maja 2013 r., odwołanie to wpłynęło do organu w dniu 20 maja 2013 r. Do czasu wydania wyroku w niniejszej sprawie upłynęło zatem ponad 6 miesięcy, podczas tego okresu organ nie wydał rozstrzygnięcia, ani nie zawiadomił strony o powodach nierozpatrzenia odwołania w ustawowym terminie i nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Znaczne naruszenie terminu rozpoznania sprawy określonego w art. 35 § 3 k.p.a. i zasady szybkości postępowania przewidzianej w art. 12 k.p.a. uzasadniało stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić przy tym należy, że organ nie podjął w niniejszej sprawie w ogóle próby wyjaśnienia przyczyn bezczynności ani w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ani w odpowiedzi na skargę. Na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 357 zł, obejmującej koszty wpisu sądowego w wysokości 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 240 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.