II SAB/Gd 23/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na bezczynność Starosty w przedmiocie bezczynności w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. zobowiązuje Starostę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącego Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej w W. z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie K., działka nr o powierzchni 0,0298 ha w terminie 2 miesięcy od doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z odpisem niniejszego wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący spółka A w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Starosty w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie K., stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 0.0298 ha. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu 10 maja 2010 r. do Starosty wpłynęło pismo skarżącego z 30 kwietnia 2010 r. zawierające wniosek o odszkodowanie za działkę nr [...] położoną w obrębie K., która została wydzielona z działki nr [...] pod drogę publiczną powiatową [...] zgodnie z decyzją Wójta Gminy z dnia 27 stycznia 2010 r. W piśmie tym skarżący wskazał na art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto stwierdził, że powoła rzeczoznawcę majątkowego do oszacowania wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego działki po akceptacji wniosku przez Starostwo. Starosta w piśmie z dnia 7 czerwca 2010 r. wskazał również na art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że w dniu ostateczności decyzji o podziale działki [...] położonej w K. spółka A była jedynie użytkownikiem przedmiotowej działki (brak decyzji "uwłaszczeniowej"). W piśmie z dnia 8 lipca 2010 r. skarżący wyjaśnił okoliczności dotyczące wydzielenia działki [...] oraz wskazał podstawy nabycia prawa użytkowania wieczystego. W związku z tym stwierdził, że wniosek o odszkodowanie jest uzasadniony, gdyż skarżący był użytkownikiem wieczystym działki [...] w dacie składania wniosku o jej podział. Do pisma dołączono decyzję uwłaszczeniową Wojewody z 25 kwietnia 2006 r. Starosta w piśmie z 12 października 2010 r. poinformował skarżącego, że nadal oczekuje na propozycję dotyczącą wysokości należnego odszkodowania. Skarżący zlecił wycenę przedmiotowej nieruchomości, o czym poinformował Starostę pismem z 28 października 2010 r. Stwierdził przy tym, że z chwilą wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego dotyczącego wyceny zostaną podjęte dalsze działania w celu uzgodnienia odszkodowania. Następnie skarżący przesłał Staroście kopię opracowanego operatu szacunkowego celem akceptacji wraz z pismem z dnia 21 grudnia 2010 r., w którym stwierdził, że po akceptacji ceny zostanie przesłane porozumienie. Starosta pismem z 31 stycznia 2011 r. zwrócił się do skarżącego o nadesłanie dokumentów potwierdzających poniesione nakłady na infrastrukturę (jezdnia, chodniki, latarnie, itd.). W odpowiedzi skarżący pismem z 11 lutego 2011 r. poinformował, że wskazane nakłady na przedmiotowej działce nie znajdują się na stanie środków trwałych skarżącego. Wobec tego odszkodowanie obejmuje tylko wartość prawa użytkowania wieczystego. Do pisma tego dołączono porozumienie w sprawie odszkodowania w kwocie 5.300 zł. Starosta w piśmie z dnia 12 maja 2011 r. poinformował skarżącego, że po wnikliwym przenalizowaniu sprawy i przepisów stwierdził, że żądanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość jest bezzasadne. W piśmie z dnia 20 lipca 2011 r. skarżący przedstawił swoje stanowisko w sprawie i stwierdził, że wniosek o wypłatę odszkodowania jest uzasadniony. Wobec tego ponowił wniosek o wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] o powierzchni 0.0298 ha zgodnie z wyceną nieruchomości. Pismo to wpłynęło do organu w dniu 25 lipca 2011 r. Starosta pismem z 4 października 2011 r. zwrócił się do skarżącego o udzielenie informacji, czy pismo z 20 lipca 2011 r. ma być traktowane jako formalny wniosek o wszczęcie procedury odszkodowawczej. Wskazał przy tym, że po otrzymaniu jednoznacznej odpowiedzi, że pismo ma być tak traktowane Starosta wystąpi do Wojewody o ustalenie innego organu do załatwienia sprawy. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na to pismo. W dniu 28 października 2010 r. skarżący wniósł do Wojewody zażalenie na niezałatwienie przez Starostę sprawy w terminie. Starosta wyjaśnił Wojewodzie, że dotychczasowa korespondencja była traktowana jako negocjacje w sprawie ustalenia odszkodowania i dlatego w piśmie z dnia 4 października 2011 r. zwrócił się o wskazanie, czy pismo skarżącego z dnia 20 lipca 2011 r. ma traktować jako formalny wniosek o wszczęcie procedury ustalenia odszkodowania decyzją administracyjną. Wojewoda w piśmie z dnia 30 grudnia 2011 r. podzielił argumentację Starosty, że korespondencja stron dotyczyła negocjacji mających na celu ustalenie odszkodowania. Z uwagi na brak odpowiedzi skarżącego na pismo z 4 października 2011 r. w niniejszej sprawie nie jest prowadzone postępowanie odszkodowawcze, co zdaniem Wojewody powoduje, że brak jest podstaw do zastosowania art. 37 K.p.a. i wyznaczenia Staroście terminu do zakończenia postępowania administracyjnego. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze skarżący spółka A w W. zarzucił, że do dnia złożenia skargi organ nie załatwił sprawy odszkodowania zgodnie z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego to dotyczy wniosek skarżącego z dnia 30 kwietnia 2010 r. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił przebieg postępowania oraz wskazał, że skierował wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 25 kwietnia 2006 r. w części orzekającej o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez PKP części działki [...], stanowiącej obecnie działkę [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość tego sądu dotyczy zatem również sytuacji niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Z art. 52 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W sytuacji, gdy strona nie wyczerpie trybu zaskarżenia, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy stanowiącego, że sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi z innych przyczyn jest niedopuszczalne. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Starosty w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie K., stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 0.0298 ha. Zgodnie z art. 37 §1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżący wniósł w dniu 28 października 2010 r. do Wojewody zażalenie, które zostało uznane za bezprzedmiotowe. W tej sytuacji stwierdzić należy, że wniesienie skargi na bezczynność Starosty było dopuszczalne, jako że przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 Kpa, składając zażalenie do Wojewody, a tym samym spełnił wymogi określone w art. 52 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dyspozycja art. 35 § 1 K.p.a. nakazuje organom administracji publicznej załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 2 i 3 K.p.a.). Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Norma ta oznacza, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną pod drogę publiczną nieruchomość następuje w drodze postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy negocjacje dotyczące wysokości odszkodowania prowadzone pomiędzy wnioskodawcą a właściwym organem nie przyniosą pozytywnego skutku. A zatem warunkiem umożliwiającym ustalenie przedmiotowego odszkodowania decyzją administracyjną jest uprzednie prowadzenie rokowań (negocjacji) pomiędzy stroną a właściwym organem administracji. W niniejszej sprawie negocjacje pomiędzy skarżącym a Starostą były prowadzone na skutek złożenia przez skarżącego wniosku z 30 kwietnia 2010 r. Z akt administracyjnych wynika, że dalsze czynności i korespondencja pomiędzy stronami dotyczyły ustalenia wysokości odszkodowania i zawarcia porozumienia w tym przedmiocie aż do chwili, gdy Starosta w piśmie z dnia 12 maja 2011 r. kategorycznie uznał żądanie wypłacenia odszkodowania za bezzasadne. Zdaniem Sądu w momencie doręczenia tego pisma skarżącemu nastąpiło zakończenie negocjacji, co jednocześnie otworzyło możliwość złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania w postępowaniu administracyjnym - w drodze decyzji administracyjnej. Wniosek taki został przez skarżącego złożony w piśmie z dnia 20 lipca 2011 r., w którym stwierdził, że ponawia wniosek o wypłatę odszkodowania. Doręczone organowi w dniu 25 lipca 2011 r. pismo zainicjowało tym samym postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenie odszkodowania za sporną nieruchomość. Tymczasem Starosta pismem z 4 października 2011 r., czyli ponad dwa miesiące później, zwrócił się do skarżącego o informację, czy pismo to ma być traktowane jako formalny wniosek o wszczęcie procedury ustalenia odszkodowania. Pismo to nie zawierało terminu do udzielenia żądanej informacji ani też pouczenia o skutkach nieudzielenia odpowiedzi przez skarżącego. W szczególności nie było w nim pouczenia, że brak odpowiedzi spowoduje pozostawanie pisma bez rozpoznania. Wymóg taki wynika z art. 64 § 2 K.p.a. Brak takiej informacji powoduje, że wskazany rygor nie może mieć zastosowania, co oznacza, iż brak odpowiedzi skarżącego nie mógł prowadzić do pozostawienia pisma bez rozpoznania, a Starosta zobligowany był do podjęcia dalszych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Wątpliwości organu, co do treści wniosku mogły prowadzić ewentualnie do ponownego żądania sprecyzowania treści wniosku, zawierającego stosowne pouczenie. Tak się jednak w sprawie nie stało, zatem obowiązkiem organu było załatwienie sprawy administracyjnej, co do momentu rozpatrywania sprawy przez Sąd na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. nie nastąpiło. W świetle powyższych rozważań stanowisko Starosty i Wojewody, jakoby nie było prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie, a jedynie negocjacje pomiędzy skarżącym Starostą nie może zostać zaakceptowane. Negocjacje były prowadzone, jednak nie doprowadziły do porozumienia, efektem czego był wniosek skarżącego z dnia 20 lipca 2011 r. wszczynający postępowanie administracyjne, które nie zostało przez Starostę zakończone. W tym stanie rzeczy bezczynność Starosty nie budzi wątpliwości. Bez znaczenia przy tym jest fakt kwestionowania przez Starostę decyzji Wojewody z 25 kwietnia 2006 r. stwierdzającej nabycie przez PKP części działki [...]. Wprawdzie skarżący błędnie twierdził, że organ pozostaje w bezczynności odnośnie wniosku z dnia 30 kwietnia 2010 r., który to rozpoczął negocjacje, jednakże okoliczność ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bowiem bezczynność polegająca na niewydaniu decyzji w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie K., stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 0.0298 ha. W sprawie tej za wniosek wszczynający postępowanie administracyjne uznać należy wniosek skarżącego z dnia 20 lipca 2011 r. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę i zobowiązał organ do wydania decyzji w sprawie odszkodowania. Sąd stwierdził również, że bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu choć bezczynność Starosty nie pozostawia wątpliwości, to jest ona wynikiem błędnego wezwania do uzupełnienia wniosku z 20 lipca 2011 r. Organ, pomimo że nie zawarł prawidłowego pouczenia o skutkach niesprecyzowania wniosku w określonym terminie, którego to zresztą także nie wskazano, pozostawił wniosek bez żadnego rozstrzygnięcia, do czego nie był w tym stanie rzeczy uprawniony. Choć naruszenie prawa w tym zakresie nastąpiło, to jednak w ocenie Sądu nie miało charakteru godzącego w podstawowe zasady demokratycznego państwa prawa i dlatego też nie zostało uznane za rażące. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy.