II SAB/Gd 23/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji "A" w W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Fundacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżąca w piśmie z dnia 21 stycznia 2022 r. wniosła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odbicia wszystkich wzorów pieczęci urzędowych, z wyjątkiem wzorów różniących się wyłącznie numerem kolejnym. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w piśmie z dnia 14 lutego 2022 r. wyjaśnił wnioskodawcy, że odcisk wzoru pieczęci urzędowej nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm., dalej powoływana jako ustawa lub u.d.i.p.). Informacja o obowiązującym prawie nie stanowi informacji publicznej (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 646/20, z dnia 22 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 85/20 i II SAB/Wa 86/20, WSA w Gdańsku z dnia 16 października 2019 r. II SAB/Gd 95/19, Wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt 1 OSK 1963/12 i powołane w nich orzecznictwo dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacja publiczna dotyczy bowiem jedynie sfery faktów, a nie ocen, planów czy zamierzeń dotyczących przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacją publiczną nie są również żądania wyjaśnienia treści aktów, w tym przepisów prawa, a także sama treść tych przepisów. Skoro zatem utrwalone jest stanowisko, wedle którego domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej, to w takim wypadku nie znajduje zastosowania u.d.i.p., a załatwienie sprawy powinno nastąpić w drodze pisma. Z uwagi na szczegółowe i wyczerpujące uregulowanie problematyki pieczęci urzędowych w przepisach powszechnie obowiązujących, dostęp do ich wzorów może być realizowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Wyjaśniono dalej, że odcisk wzoru pieczęci urzędowej może być natomiast częścią dokumentu urzędowego i tylko taki dokument może podlegać doręczeniu stronie postępowania (np. w formie decyzji administracyjnej, postanowienia czy zaświadczenia) lub zostać po anonimizacji udostępniony wnioskodawcy. Samodzielny odcisk lub wzór takiej pieczęci nie podlega natomiast udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Wskazano też, że wygląd pieczęci urzędowej został szczegółowo ustalony w polskim ustawodawstwie, a informacja o obowiązującym prawie nie stanowi informacji publicznej. Gdy mowa o pieczęci urzędowej - należy przez to rozumieć urzędową pieczęć w rozumieniu ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1509) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych (Dz. U. Nr 47, poz. 316 z późn. zm.). Zgodnie z art. 16 c ust. 1 tej ustawy, urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci. Urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa. Odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej (art. 16 ust. 2 ustawy). Urzędowej pieczęci używają podmioty, o których mowa w art. 2a ustawy, w tym samorządowe kolegia odwoławcze. Wymiary pieczęci urzędowych określa § 11 i nast. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych (Dz. U. Nr 47. poz. 316 z późn. zm.). Fundacja w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku z dnia 21 stycznia 2022 r. w terminie 14 dni od doręczenia odpisu wyroku i o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi z dnia 10 lutego 2022 r. wskazano, że do dnia jej wniesienia skarżący nie otrzymał od organu odpowiedzi na wniosek ani żadnej innego korespondencji z nim związanej. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie można przypisać, gdy informacja nie stanowi informacji publicznej oraz, że organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902) – dalej jako "u.d.i.p.". Sporna jest natomiast kwestia, czy odbicia wzorów pieczęci urzędowych, którymi posługuje się ten organ stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 61 ust. 2 ustawy zasadniczej stanowi natomiast, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Stosownie do art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast zgodnie z art. 6 u.d.i.p. 1. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: 1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o: a) zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, b) projektowaniu aktów normatywnych, c) programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań; 2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują; 3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych, h) (uchylona); 4) danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, – dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, – treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych; 5) majątku publicznym, w tym o: a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych , d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat, f) długu publicznym, g) pomocy publicznej, h) ciężarach publicznych. 2. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W ocenie Sądu w świetle przywołanych wyżej przepisów, kwestią w sprawie zasadniczą jest odpowiedź na pytanie czy odbicie wzorów pieczęci urzędowych jest informacją o sprawach publicznych, to jest informacją o działalności organu - Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż tego rodzaju informacja nie została wymieniona w art. 6 u.d.i.p. Jednakże katalog zawarty w tym przepisie ma charakter otwarty, co wynika z użytego w nim terminu "w szczególności". Jak wyżej wspomniano, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W języku polskim pojęcie "informacja" to "powiadomienie o czymś, zakomunikowanie czegoś; wiadomość, wskazówka, pouczenie" (Uniwersalny słownik języka polskiego PWN, red. S. Dubisz, Warszawa 2003). Według T.R. Aleksandrowicza informacją jest każdy opis rzeczywistości – niezależnie od tego, czy jest on zgodny z prawdą, czy też nie. Przekazując informację, przekazujemy zatem opis jakiegoś stanu rzeczy lub procesu (T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2006, s. 95–96). M. Maciejewski w opracowaniu Prawo informacji – zagadnienia podstawowe stwierdza, że informacja to utrwalony w dowolny sposób (także w pamięci człowieka) komunikat, wiedza, świadomość o jakimś fakcie (M. Maciejewski, Prawo informacji – zagadnienia podstawowe, w: W. Góralczyk jr. (red.), Prawo informacji. Prawo do informacji, Warszawa 2006, s. 29–44). Natomiast art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawo do informacji wiąże z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Działalność organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych może być przedmiotem informacji publicznej w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sprawą publiczną jest zatem działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wskazanych wcześniej samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydanie III. WK 2016). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 25 marca 2003 r. (II SA 4059/02, LEX nr 78063) stwierdził, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W związku z powyższym w ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie informacja publiczna w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. winna dotyczyć działalności organów zobowiązanych do jej udostępnienia. Jest to bowiem opis wykonywania zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym przez te organy. Stosownie do art. 16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. , poz. 1509) 1. Urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci. 2. Urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa. Odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej. 3. Urzędowej pieczęci używają podmioty, o których mowa w art. 2a (w tym Samorządowe Kolegia Odwoławcze – art. 2a pkt 7 – uwaga Sądu). Przepisy nie określają w jakich sytuacjach organy administracji publicznej używają pieczęci urzędowych, jednakże z § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych (Dz. U. nr 47, poz. 316 ze zm.) wynika, iż używa się ich w dokumentach. W tym miejscu zauważyć należy, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. A zatem w ocenie Sądu informacją publiczną podlegającą udostępnieniu jest treść i postać dokumentów urzędowych, których jednym z elementów może być pieczęć urzędowa, jeżeli dany dokument taką zawiera. Natomiast informacji takiej nie stanowią nie zawarte na dokumentach odbicia wzorów pieczęci urzędowych, o co wnioskowała skarżąca Fundacja. Podkreślić bowiem należy, iż sam wzór pieczęci urzędowej nie jest przejawem działalności organów publicznych. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) skargę oddalił.