II SAB/Gd 24/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mariola Jaroszewska asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2020 r. sprawy ze skargi T. O. na bezczynność Starosty w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę do rozpoznania wniosku skarżącego T. O. z dnia 18 grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Staroście grzywnę w wysokości 2000 zł (słownie złotych: dwa tysiące); 4. oddala wniosek skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej, 5. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego T. O. kwotę 597 zł (słownie złotych: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. O. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika procesowego w dniu 08 stycznia 2020 roku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Starosty w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 18 grudnia 2019 roku o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 06 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. 2019, poz. 29, dalej jako ustawa lub u.i.d.p.). Skarżący wniósł o: 1. przesłanie żądanej informacji przez Starostę zgodnie z wnioskiem z dnia 12 grudnia 2019 roku bez zbędnej zwłoki, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli; 2. zobowiązanie Starosty do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie wyznaczonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w przypadku nieuwzględnienia skargi przez organ w trybie autokontroli; 3. stwierdzenie, że bezczynność organu – Starosty– nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądzenie od Starosty na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2019, poz. 2325); 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że w dniu 20 grudnia 2019 roku wniósł do Starosty wniosek o udostępnienie informacji publicznej – kopii wszystkich zatwierdzonych przez Starostę projektów organizacji ruchu z ostatnich 4 miesięcy. Dalej skarżący wskazał, że w dniu 08 stycznia 2020 roku doręczono mu informację o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy do dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku z uwagi na terminy prowadzonych spraw oraz ich złożoność. W ocenie skarżącego wskazany przez organ powód wydłużenia terminu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest niezrozumiały i niezasadny. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Organ wskazał, że w dniu 08 stycznia 2020 roku doręczono skarżącemu informację o wydłużeniu terminu do załatwienia sprawy, co zdaniem organu czyni zarzut bezczynności niezasadnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna i jako taka zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. 2019, poz. 2167 ze zm.), dalej jako p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie skarga spełnia warunki formalne, bowiem skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b art. 149 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynność w prawie albo prowadził postępowanie, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dopuszczalność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od okoliczności, dla których podmiot zobowiązany nie podjął określonego aktu lub nie dokonał stosownej czynności. Bez znaczenia pozostaje także to, czy bezczynność wynika z zawinionej, czy też niezawinionej opieszałości organu. Nie ma wpływu na dopuszczalność skargi na bezczynność także przeświadczenie organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny być podjęte. Przechodząc do oceny zasadności skargi w pierwszej kolejności sąd bada, czy żądanie podmiotu domagającego się udzielenia informacji publicznej mieści się w zakresie uregulowanym w ustawie. Ustalenie, że informacja, której udzielenia domaga się podmiot stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym dopuszczalności skargi, pozwala dopiero przejść do kolejnego etapu kontroli sądu, to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 lipca 2012 roku, I OSK 1475/12, CBOSA). Oceniając, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, sąd bierze pod uwagę czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy został wykonany obowiązek działań określonych w ustawie. Zakres przedmiotowy w sprawach o udzielenie dostępu do informacji publicznej wyznacza definicja informacji publicznej określona w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji publicznej. Obowiązkiem organu, do którego wpłynął wniosek o udzielenie dostępu do informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udzielenie informacji publicznej, którą wytworzy lub w jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Katalog podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej ma charakter otwarty na co wskazuje użycie przez ustawodawcę przed wyliczeniem określenia "w szczególności". Decydującym kryterium przy ustaleniu, czy dany podmiot ma obowiązek udzielenia informacji publicznej, jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Katalog zawarty w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. ma jedynie charakter porządkujący oraz ma na celu umożliwienie usunięcia wątpliwości, co do podmiotów tam wskazanych. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Starosta, do którego skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jeśli jest w jej posiadaniu. Skarżący wniosekiem złożonym w dniu 20 grudnia 2019 roku domagał się od Starosty udzielenia informacji publicznej w postaci kopii wszystkich zatwierdzonych przez ten organ projektów organizacji ruchu za ostatnie 4 miesiące. Jak to zostało wskazane powyżej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zawarł katalog spraw, o których informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, przy czym katalog ten ma charakter otwarty. Informację publiczną stanowią w szczególności dane publiczne, to jest treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, orzeczeń sądowych, wyników kontroli, wystąpień, stanowisk, ocen oraz wniosków i opinii organów je przeprowadzających, innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, stanowisk w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej lub funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, informacji o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. 2020, poz. 110.), dalej p.r.d., starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6. Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku (t. j. Dz. U. 2017, poz. 784 ze zm.), dalej jako rozporządzenie z dnia 23 września 2003 roku. W myśl § 1 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o projekcie organizacji ruchu - rozumie się przez to dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 roku organ zarządzający ruchem w szczególności rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 pkt 5 wskazanego rozporządzenia organ zarządzający ruchem przechowuje projekty organizacji ruchu i prowadzi ich ewidencję. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że informacja, której domaga się skarżący stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy spraw publicznych związanych z wykonywaniem przez starostę zadań publicznych w zakresie zarządzania ruchem drogowym. W świetle powyższego załatwienie żądania objętego wnioskiem skarżącego z dnia 18 grudnia 2019 roku powinno nastąpić na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, to jest w formie czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu żądanej informacji, co wynika z treści art. 10 i 13 u.d.i.p. Udostępnienie tej informacji powinno nastąpić w sposób określony we wniosku skarżącego, gdyż w myśl art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie w terminach zakreślonych przez ustawodawcę Starosta nie udostępnił żądanej informacji, natomiast wydłużył termin załatwienia sprawy do dwóch miesięcy od dnia wpływu wniosku wskazując na terminy prowadzonych spraw oraz ich złożoność. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie powód wydłużenia terminu załatwienia wniosku skarżącego wskazany przez organ nie znajduje jakiegokolwiek usprawiedliwienia w świetle okoliczności niniejszej sprawy. Jak to już zostało wskazane powyższe starosta, jako organ zarządzający ruchem przechowuje zatwierdzone projekty organizacji ruchu oraz prowadzi ich ewidencję. Ponadto należy mieć na uwadze, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter prosty oraz nie wymaga w zasadzie przeprowadzenia przez organ skomplikowanych czynności mających na celu przygotowanie treści informacji. W niniejszej sprawie przygotowanie treści informacji polegało jedynie na sporządzeniu kopii projektów organizacji ruchu dogi gminnej nr [..], drogi gminnej [..] oraz drogi wojewódzkiej nr [..] zatwierdzonych w ciągu ostatnich 4 miesięcy oraz przesłania tych kopii skarżącemu. W ocenie Sądu rozmiar oraz treść żądanej informacji umożliwiała organowi załatwienie sprawy w ustawowym terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z uprawnienia tego organ może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej). Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Starosta wydłużył termin na rozpatrzenie wniosku skarżącego do 2 miesięcy wskazując na terminy i złożoność spraw, których danymi zainteresowany jest skarżący. Samo lakoniczne sformułowanie "terminy prowadzonych spraw (...), jak również ich złożoność", bez konkretnego wskazania przyczyn takiego stanu rzeczy, stanowi wadliwe i nieprzekonujące uzasadnienie przedłużenia terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 marca 2020 roku, III SAB/Gl 6/20, CBOSA). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że Starosta w sposób nieprawidłowy zastosował art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Zważywszy powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 12 grudnia 2019 roku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. W ocenie Sądu wyznaczony termin jest wystarczający do przygotowania wnioskowanych przez skarżącego dokumentów. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w pkt 2 sentencji stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyć należy, że prawo dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 roku (Dz. U. 1997, Nr 78, poz. 483 ze zm.). Wydłużenie przez organ terminu rozpoznania wniosku skarżącego do dwóch miesięcy bez wskazania odpowiedniego powodu tego wydłużenia stanowi o lekceważącym podejściu organu do wniosku skarżącego oraz nierespektowaniu zasad postępowania i samowoli w załatwianiu spraw administracyjnych. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł w pkt 3 wyroku o wymierzeniu z urzędu Staroście grzywny w wysokości 2000 złotych. W ocenie Sądu grzywna w kwocie określonej w pkt 3 wyroku będzie adekwatna do stopnia, w jakim naruszony został termin załatwienia sprawy, a zarazem spełni wystarczająco funkcję represyjną. W pkt 4 wyroku Sąd oddalił wniosek skarżącego o zasądzenie od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie wskazuje się, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 roku, I OSK 3271/19, CBOSA). Skarżący nie wykazał jakiego uszczerbku doznał na skutek bezczynności organu, nie przedstawił w tym zakresie żadnych argumentów. O kosztach postępowania Sąd postanowił w pkt 5 wyroku, na podstawie art. 200 oraz 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego od organu ich zwrot. Na koszty postępowania składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowych w kwocie 100 złotych oraz wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika procesowego w wysokości 480 złotych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. 2018, poz. 265) oraz 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekła jak w sentencji.