II SAB/Gd 24/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T.Ł. na bezczynność Prezydenta Miasta Sopotu w przedmiocie uznania budynku za budynek wielolokalowy postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić Skarżącemu T. Ł. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W dniu 29 stycznia 2014 r. Prezydent Miasta Sopotu zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. Ł. pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego wolnostojącego z usługami biurowymi na parterze. Decyzją z 25 stycznia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie udzielił T. Ł. pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu. W dniu 9 grudnia 2024 r. T. Ł. wystąpił do Urzędu Miasta Sopotu z zapytaniem w sprawie uznania ww. obiektu za budynek wielolokalowy, w którym ustanowiono odrębną własność lokali bez oczekiwania na wpis do księgi wieczystej. Inwestor powołał się na art. 2 ust. 1a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (dalej jako u.w.l.), decyzję ustalającą warunki zabudowy ww. obiektu oraz informację o zakończeniu jego budowy. W odpowiedzi z 21 stycznia 2025 r. poinformowano m.in., że do ustanowienia odrębnej własności lokalu niezbędny jest wpis do księgi wieczystej. W dniu 5 lutego 2025 r. T. Ł. złożył deklarację, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej jako u.c.p.g.) dotyczącą odpadów komunalnych. W dniu 18 marca 2025 r. T. Ł. złożył pismo zatytułowane "Ponaglenie", w którym zażądał wydania decyzji w sprawie złożonej w dniu 5 lutego 2025 r. deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odpowiedzi z 24 marca 2025 r. organ wyjaśnił, że nie ma podstaw do ustalenia opłaty w oparciu o deklarację złożoną na niewłaściwym formularzu. Jeżeli deklaracja nie zostanie złożona na właściwym formularzu, wówczas organ wyda decyzję o wysokości opłaty na podstawie art. 6o u.c.p.g. W dniu 22 kwietnia 2025 r. T. Ł. złożył skargę na bezczynność organu, w której wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności polegającej na uznaniu, że przedmiotowy budynek jest budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokali, niezależnie od braku wpisu do księgi wieczystej, zgodnie z wydaną decyzją o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Ponadto Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Sopotu przekazał ją do tutejszego Sądu na podstawie art. 231 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przed przystąpieniem do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej skargą sąd w pierwszej kolejności bada przesłanki dopuszczalności takiej skargi, w tym spełnienie wymogów formalnych oraz przedmiot skargi pod kątem ww. katalogu z art. 3 p.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd ma kontrolować, czy organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności lub przewlekłości, to najpierw należy ustalić, czy czynność (której żąda Skarżący) mieści się w kompetencji organu, a jeżeli tak, to czy organ ten dokonał tej czynności w terminie, czy też jest bezczynny, bowiem powinien był jej dokonać, a upłynął już termin do jej wykonania. Analiza przedmiotu skargi w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że Skarżący upatruje bezczynności Prezydenta Miasta Sopotu w tym, że organ ten nie uznaje, iż należący do Skarżącego budynek jest wielolokalowy. Należy zatem wyjaśnić, że kwestia ustanawiania odrębnej własności lokalu została uregulowana w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048), dalej jako u.w.l. Zgodnie z art. 7 tej ustawy odrębną własność lokalu można ustanowić w drodze umowy, a także jednostronnej czynności prawnej właściciela nieruchomości albo orzeczenia sądu znoszącego współwłasność (ust. 1). Umowa o ustanowieniu odrębnej własności lokalu powinna być dokonana w formie aktu notarialnego; do powstania tej własności niezbędny jest wpis do księgi wieczystej (ust. 2). W myśl art. 2 ust. 1a u.w.l. ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia (art. 2 ust. 3 u.w.l.). Ww. art. 7 ust. 1 u.w.l. wymienia enumeratywnie zdarzenia prowadzące do ustanowienia odrębnej własności lokalu, a zatem ustanowienie takiej własności nie może odbyć się w inny sposób (T. Barański [w:] Własność lokali. Komentarz, red. H. Izdebski, Warszawa 2023, art. 7, teza 3 i przywołana tam literatura). Z kolei art. 7 ust. 2 in fine u.w.l. wskazuje expressis verbis, iż do powstania odrębnej własności lokalu niezbędny jest wpis do księgi wieczystej. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wpis ten ma charakter konstytutywny (prawotwórczy) stanowiący ustawową przesłankę skuteczności czynności prawnej. Jednakże, aby doszło do ustanowienia odrębnej własności lokalu poprzez wpis w księdze wieczystej (a de facto poprzez założenie nowej księgi wieczystej dla każdego wyodrębnionego lokalu) konieczne jest poprzedzenie tego wpisu zaświadczeniem właściwego starosty o spełnieniu wymogów wymienionych w art. 2 ust. 1a, 1b i 1c u.w.l., w tym m.in. o dopuszczalności ustanowienia odrębnej własności w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego / treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu / uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, a także w świetle pozwolenia na budowę / zgłoszenia i pozwolenia na użytkowanie / zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 2 ust. 3 w zw. z ust. 1a, 1b, 1c u.w.l.). Dopiero posiadając zaświadczenie o samodzielności lokalu możliwe jest ustanowienie odrębnej własności lokalu w drodze umowy bądź jednostronnej czynności prawnej właściciela nieruchomości (obie formy wymagają aktu notarialnego) albo orzeczenia sądu znoszącego współwłasność (art. 7 ust. 1 i 2 in principio u.w.l.). Dopiero wówczas, zgodnie z prawem, do wyodrębnienia własności lokalu dojdzie w momencie dokonania stosownego wpisu w księdze wieczystej (art. 7 ust. 2 in fine u.w.l.). Poprawność powyższego rozumowania potwierdza treść art. 7 ust. 3 u.w.l., zgodnie z którym w razie ustanowienia odrębnej własności lokalu bez zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 3, powództwo o stwierdzenie nieważności takiego ustanowienia może wnieść również właściwy z uwagi na położenie nieruchomości wójt, burmistrz albo prezydent miasta, starosta. Tym samym zaświadczenie organu stanowi element konieczny do wyodrębnienia własności lokalu, ale nie jest to czynność, która prawnie dokonuje wyodrębnienia (tj. utworzenia nowego bytu prawnego). Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że Skarżący żąda od organu administracyjnego uznania jego budynku za wielolokalowy powołując się na art. 2 ust. 1a u.w.l. Jednakże, jak wyjaśniono już powyżej, wymienione w powołanym przepisie dokumenty stanowią podstawę do wydania przez starostę odpowiedniego zaświadczenia (które wraz z dokumentem, o którym mowa w art. 7 ust. 1 u.w.l. będzie podstawą wpisu do księgi wieczystej). Zatem żądana przez Skarżącego czynność "uznania budynku za wielolokalowy" nie mieści się w katalogu form działania administracji publicznej, które mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego stosownie do art. 3 p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie czynności – żądania uznania, które nie jest objęte kognicją sądów administracyjnych stosownie do art. 3 p.p.s.a., wobec czego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę (punkt 1). Z kolei na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwrócił stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego (punkt 2).