II SAB/Gd 240/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. P.-D. i A. D. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie warunków zabudowy 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia odwołania M. J. i D. J. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia 10 czerwca 2013 r. w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania akt administracyjnych wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących P. P.-D. i A. D. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy decyzją z dnia 10 czerwca 2013 r. ustalił na wniosek P. P.-D. i A. D. sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb Ż., gmina P. Pismem z dnia 2 lipca 2013 r. M. J. i D. J. wniosły odwołanie od tej decyzji. Organ I instancji, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 132 kpa, przekazał to odwołanie wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sprawa wpłynęła do Kolegium w dniu 15 lipca 2013 r. i została zarejestrowana pod numerem [...]. Wobec nierozpoznania wniesionego odwołania P. P.-D. i A. D. złożyli w dniu 3 września 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to wpłynęło do organu w dniu 6 września 2013 r. W dniu 25 września 2013 r. P. P.-D. i A. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wójt Gminy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie z uwagi na przekroczenie terminu z art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. J. i D. J. od decyzji Wójta Gminy z dnia 10 czerwca 2013 r. ustalającej, na wniosek skarżących, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skarga jest zatem dopuszczalna, a ponadto skarżący wyczerpali wymogi formalne do wniesienia skargi na bezczynność organu, albowiem przed wniesieniem skargi na bezczynność organu odwoławczego wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismem z dnia 3 września 2013 r. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Obowiązujące przepisy prawa w zakresie administracyjnego toku postępowania nie przewidują organu wyższego stopnia nad Samorządowym Kolegium Odwoławczym, wobec tego skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania tego organu winna zostać poprzedzona złożeniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa do właściwego Samorządowego Kolegium Odwoławczego zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarga podlega odrzuceniu z uwagi na przekroczenie wskazanego w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi terminu do jej wniesienia. Przepis ten stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Art. 52 § 3 i 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulują przypadki skarg na akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a oraz inne akty, czyli generalnie na podjęte przez organy akty i czynności. Termin wskazany w art. 53 § 2 ustawy nie ma zatem zastosowania do przypadków bezczynności organu. Takie też stanowisko reprezentowane jest w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, w których przyjmuje się, że wskazane w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi terminy nie znajdują zastosowania do skargi na bezczynność, która może być wniesiona w dowolnym czasie, aż do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji (vide: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2011, s. 288). Na marginesie wskazać należy, że w przypadku gdyby termin przewidziany w art. 53 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi był terminem obowiązującym, to zostałby on przez skarżącego zachowany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie udzieliło bowiem odpowiedzi na wezwanie wniesione w dniu 6 września 2013 r., a skarga została wniesiona w dniu 25 września 2013 r. Termin 60-dniowy zostałby zatem zachowany. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi należało uznać jej zasadność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 17 ust. 1 kpa, właściwym organem odwoławczym w stosunku do organu I instancji i rozstrzyga odwołanie według reguł określonych w rozdziale 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym do terminu załatwienia sprawy przez ten organ stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 kpa. Artykuł 133 kpa ustanawia termin, w którym organ I instancji obowiązany jest przekazać odwołanie organowi odwoławczemu. Termin ten wynosi siedem dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie, zaś datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 35 ust 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 104 § 1 kpa, przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 ust 3). Termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się więc od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu II instancji i jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wyda decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. W niniejszej sprawie miesięczny termin załatwienia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze upłynął zatem w dniu 15 sierpnia 2013 r. Nierozpatrzenie odwołania w tym terminie, przewidzianym w art. 35 § 3 kpa, świadczy o bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpatrzenia odwołania M. J. i D. J. w terminie jednego od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Dodatkowo, stosownie do treści art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Jednakże w przekonaniu Sądu celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Przejawem rażącego naruszenia art. 35 § 3 kpa byłaby w szczególności okoliczność, że sprawa nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego postępowania wyjaśniającego. Uwzględniając zatem okres czasu, który upłynął do chwili rozpoznania sprawy przez Sąd, uznać należało, że bezczynność nie jest jeszcze rażąca. Organ wobec treści wydanego przez Sąd wyroku powinien jednak rozpatrzyć sprawę w wyznaczonym terminie jednego miesiąca. Wskazać przy tym należy, że w razie niewykonania wyroku przysługuje stronie prawo wniesienia skargi o wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy.