II SAB/Gd 25/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Burmistrza Miasta C. w sprawie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta C. do rozpatrzenia wniosku M. J. z dnia 7 stycznia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Burmistrza Miasta C. na rzecz skarżącego M. J. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 17 grudnia 2012 r. M. J. zwrócił się do Burmistrza Miasta o udzielenie na piśmie informacji publicznej poprzez wskazanie łącznej wysokości wszystkich środków pieniężnych poniesionych w okresie od stycznia 2012 r. do listopada 2012 r. przez Gminę Miasta na dr A. F. z tytułu piastowania przez niego urzędu Burmistrza Miasta, a w szczególności: miesięczne uposażenie, wszelkie ubezpieczenia, w tym do ZUS, wszystkie diety (w tym wskazanie na co zostały przeznaczone), nagrody, zakup służbowego komputera i telefonu. W odpowiedzi, pismem z dnia 27 grudnia 2012 r., Burmistrz Miasta poinformował wnioskodawcę, że łączna wysokość wszystkich środków pieniężnych poniesionych do listopada 2012 r. z budżetu Gminy Miejskiej na wynagrodzenie, ubezpieczenie, diety, telefony etc. Burmistrza wyniosła 181 987,16 zł, a wypłacone diety zostały przeznaczone na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia w czasie podróży. Wnioskiem z dnia 7 stycznia 2013 r. M. J. zwrócił się do Burmistrza Miasta o udzielenie informacji publicznej poprzez wydanie kopii dokumentacji, która posłużyła do wyliczenia łącznej wysokości wszystkich środków pieniężnych poniesionych od stycznia 2012 r. do listopada 2012 r. przez Gminę Miasto na dr A. F. z tytułu piastowania przez niego urzędu Burmistrza Miasta, a szczególności: miesięczne uposażenie, wszelkie ubezpieczenia, w tym do ZUS, wszystkie diety (w tym wskazanie na co zostały przeznaczone), nagrody, zakup służbowego komputera i telefonu. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 18 stycznia 2013 r., Burmistrz wyjaśnił, że informacja publiczna w żądanym zakresie została już wnioskującemu udostępniona w zakreślonej we wniosku formie pismem z dnia 27 grudnia 2012 r. W dniu 29 stycznia 2013 r. M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie wydania kopii dokumentacji, która posłużyła do wyliczenia łącznej wysokości wszystkich środków pieniężnych poniesionych w 2012 r. przez Gminę Miasto na dr A. F. z tytułu piastowania przez niego urzędu Burmistrza Miasta , a szczególności: miesięczne uposażenie, wszelkie ubezpieczenia, w tym do ZUS, wszystkie diety, nagrody, zakup służbowego komputera i telefonu. Skarżący wskazał, że Burmistrz w sposób wymijający stwierdził w piśmie z dnia 18 stycznia 2013 r., że żądana przez skarżącego informacja publiczna w postaci kopii dokumentacji obrazującej koszty utrzymania stanowiska Burmistrza Miasta została już mu udzielona w piśmie z dnia 27 grudnia 2012 r. Zdaniem skarżącego udzielona odpowiedź w piśmie z dnia 18 stycznia 2013 r. nie jest odpowiedzią na jego wniosek, a organ mija się z prawdą, wskazując, że taka informacja została mu wydana. W związku z powyższym skarżący, twierdząc, że żądana przez niego informacja stanowi informację publiczną, wniósł o zobowiązanie Burmistrza do udzielenia w terminie 14 dni odpowiedzi na skierowany przez niego wniosek. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że zarówno wniosek z dnia 17 grudnia 2012 r. jak i pismo z dnia 27 grudnia 2012 r. dotyczyły wysokości kosztów wydatkowanych z budżetu Gminy Miejskiej i informacja publiczna o wysokości środków pieniężnych wydatkowanych na wskazany cel została wnioskodawcy udzielona. We wniosku skarżący nie domagał się wyszczególnienia poszczególnych kwot, nie wskazał również jakich dokumentów domaga się wydania. Informacja o łącznej wysokości środków wydatkowanych na pokrycie kosztów utrzymania urzędu Burmistrza Miasta została wnioskodawcy udostępniona i dlatego nie można twierdzić, aby organ odpowiadając na pismo z dnia 27 grudnia 2012 r. pozostawał w bezczynności. Organ zaznaczył w tym miejscu, że udzielenie odpowiedzi na wniosek innej niż oczekiwana, lecz nie zwerbalizowanej wyraźnie przez stronę, nie uzasadnia odnoszenia wobec organu zarzutu bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej i zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza Miasta, polegająca na niewydaniu skarżącemu M. J. żądanej przez niego w piśmie z dnia 7 stycznia 2013 r. kopii dokumentacji, która posłużyła do wyliczenia łącznej wysokości wszystkich środków pieniężnych poniesionych od stycznia 2012 r. do listopada 2012 r. przez Gminę Miasto na dr A. F. z tytułu piastowania przez niego urzędu Burmistrza Miasta, a szczególności: miesięczne uposażenie, wszelkie ubezpieczenia, w tym do ZUS, wszystkie diety (w tym wskazanie na co zostały przeznaczone), nagrody, zakup służbowego komputera i telefonu. Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 z późń. zm.) wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może by załatwiony albo przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). A zatem bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żądanych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r., s. 62 – 63). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażając się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SA/Wr 6/83, Gazeta Prawnicza 1983 r., nr 24), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13). Dlatego też, oceniając, czy Burmistrz Miasta pozostawał w bezczynności co do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 7 stycznia 2013 r., należało wyjść od ustalenia, czy w sprawie wystąpiły podmiotowe oraz przedmiotowe przesłanki udzielenia informacji publicznej wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione. Burmistrz Miasta jest bowiem organem władzy publicznej, który z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma obowiązek udostępniania informacji publicznej. Żądana przez skarżącego w piśmie z dnia 7 stycznia 2013 r. informacja, dotycząca wydania kopii dokumentacji, która posłużyła do wyliczenia łącznej wysokości wszystkich środków pieniężnych poniesionych od stycznia 2012 r. do listopada 2012 r. przez Gminę Miasto na dr A. F. z tytułu piastowania przez niego urzędu Burmistrza Miasta, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem dotyczy spraw publicznych a konkretnie sposobu wydatkowania środków publicznych przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w zw. z pkt 3 lit. a ustawy). Ponadto informacja ta nie została wcześniej skarżącemu udzielona. Wniosek skarżącego z dnia 17 grudnia 2012 r. dotyczył bowiem wskazania łącznej wysokości wszystkich środków pieniężnych poniesionych w okresie od stycznia 2012 r. do listopada 2012 r. przez Gminę Miasta na dr A. F. z tytułu piastowania przez niego urzędu Burmistrza Miasta i tylko na ten wniosek organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w piśmie z dnia 27 grudnia 2012 r., wskazując kwotę 181.987,16 zł. Pismo Burmistrza z dnia 27 grudnia 2012 r. nie zawiera natomiast odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 7 stycznia 2013 r., który dotyczył wydania kopii dokumentacji, która posłużyła w sprawie OR.1431.96.2012 do wyliczenia łącznej wysokości wszystkich środków pieniężnych poniesionych w okresie od stycznia 2012 r. do listopada 2012 r. przez Gminę Miasta na dr A. F. z tytułu piastowania przez niego urzędu Burmistrza Miasta. Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Analizując zapis art. 14 ust. 1 ustawy, trzeba mieć na uwadze, że sposób i forma udostępnienia informacji publicznej wskazane we wniosku, o których mowa w art. 14 ust 1 ustawy, muszą mieścić się w ogólnych sposobach i formach udostępniania informacji publicznej określonych w jej przepisach (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 974/12, dostępnym na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). I tak z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych. Z art. 7 ust. 1 ustawy wynika zaś, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze: ogłaszania w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępniania na wniosek, udostępnienia w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, udostępnienia przez zainstalowanie w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z tą informacją, wstępu na posiedzenia organów kolegialnych, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy i udostępniania materiałów dokumentujących te posiedzenia, umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium informacji publicznych, o których mowa w art. 9b. Z kolei z art. 12 ust. 2 ustawy wynika, że podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość jej kopiowania, przesłania, przeniesienia na odpowiedni powszechnie stosowany nośnik informacji lub sporządzenie wydruku. Wskazać przy tym należy, że jeżeli organ ma wątpliwości co do zakresu żądania wniosku powinien zwrócić się do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie, albowiem właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. W przeciwnym wypadku doszłoby bowiem do zaprzeczenia idei dostępu do informacji publicznej, której założeniem jest jawność działań władzy publicznej. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 161/12, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, stosownie do treści art. 10 ust. 1, art. 13, art. 14 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Burmistrz Miasta powinien był udzielić informacji publicznej we wskazanej przez skarżącego w piśmie z dnia 7 stycznia 2013 r. formie lub - uznając, że zachodzą wyjątkowe przyczyny ograniczające jej udzielenie, wymienione w art. 5 ustawy, wydać decyzję o odmowie jej udzielenia. W rozpatrywanej sprawie organ, błędnie przyjmując, że żądana przez skarżącego w piśmie z dnia 7 stycznia 2013 r. informacja została mu już udzielona, wystosował do wnioskodawcy pismo z dnia 18 stycznia 2013 r., w którym wyraził swoje stanowisko w tej kwestii. Tym samym Burmistrz Miasta nie zrealizował nałożonego na niego w ustawie o dostępie do informacji publicznej obowiązku i dopuścił się bezczynności. Bezczynność organu zachodzi bowiem nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (tak: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004). Z uwagi na stwierdzenie, że Burmistrz Miasta, nie wywiązując się z obowiązków nałożonych przepisami art. 10 w związku z art. 13 i 14 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozostawał w rozpatrywanej sprawie w bezczynności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał wskazany organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 7 stycznia 2013 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie, Sąd wziął bowiem pod uwagę okoliczność, że bezczynność dotyczyła wniosku skarżącego z dnia 7 stycznia 2013 r., a także fakt, że organ mimo wszystko udzielił na ten wniosek odpowiedzi, aczkolwiek błędnej. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Jednakże w przekonaniu Sądu celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy.