II SAB/Gd 252/13

Dnia 14 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2014 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. K. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji dotyczącej udostępnienia informacji publicznej postanawia 1. skargę odrzucić, 2. zwrócić skarżącemu T. K. K. ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. W dniu 26 października 2013 roku T. K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania jego odwołania od decyzji Starosty z dnia 18 marca 2013 roku, którą odmówiono skarżącemu udzielenia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o umorzenie postępowania, wyjaśniając, że w dniu 25 października 2013 roku wydało decyzję w sprawie. Ponieważ z treści uzasadnienia skargi wynikało, że skarżący uważa, iż przed wniesieniem skargi w tej sprawie nie powinno się wzywać organu do usunięcia naruszenia prawa, a z treści odpowiedzi na skargę, że takiego wezwania nie składał, zarządzeniem z dnia 19 grudnia 2013 roku, skarżący został wezwany do wskazania w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi, jakim pismem – z jakiej daty, przed wniesieniem skargi zwracał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego niezałatwieniem sprawy skarżącego w terminie. Odpis powyższego wezwania pełnomocnik skarżącego otrzymał 30 grudnia 2013 roku i do chwili wydania niniejszego postanowienia się do niego nie ustosunkował. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) skargę na bezczynność można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków odwoławczych należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia przewidziany w ustawie. W wypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub w razie przewlekłego prowadzenia postępowania, takimi środkami zaskarżenia, przewidzianymi w art. 37 k.p.a. są: zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W stosunku do samorządowych kolegiów odwoławczych przepisy nie przewidują organu wyższego stopnia, zatem przed wniesieniem skargi na bezczynność tych organów należy dokonać wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Błędnie przy tym uważa skarżący, że ww. przepisów nie stosuje się w przypadku wniesienia skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) - dalej w skrócie zwanej "ustawą", odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z ustępu 2. tego artykułu wynika zaś, że do ww. decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Postępowanie to toczy się zatem w trybie unormowanym w k.p.a. przy uwzględnieniu zmian wprowadzonych w art. 16 ust. 2 ustawy. Oznacza to przede wszystkim, iż postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy jest sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które może toczyć się w dwóch instancjach. Postępowanie to zawsze będzie kończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Regulacja art. 16 ust. 1 ustawy przesądza bowiem, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy następują w formie decyzji administracyjnej. Powyższe rozwiązanie oznacza, iż ustawa w tych przypadkach wprowadza odmienną formę działania administracji publicznej niż w przypadku udostępnienia informacji publicznej, które następuje w formie czynności materialno-technicznej. Wykładnia systemowa przepisu art. 16 ust. 2 ustawy - nakazującego stosowanie przepisów k.p.a. do decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 ustawy - prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Oznacza to, że od decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 ustawy przysługują wnioskodawcy przewidziane na gruncie k.p.a. środki prawne. Wszystkie ww. decyzje zostają podjęte przez właściwe podmioty w pierwszej instancji. Tym samym w toku instancji wnioskodawca (będący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.) będzie mógł wnieść od nich odwołanie zgodnie z postanowieniem art. 127 § 1 k.p.a. Wniesienie odwołania umożliwi właściwemu organowi wyższego stopnia podjęcie jednego z rozstrzygnięć unormowanych w art. 138 § 1 lub § 2 k.p.a. (tak Sergiusz Szuster w komentarzu do art.16 ustawy o dostępie do informacji publicznej - zawartym w Bazie Orzeczeń LEX). Reasumując, postępowanie odwoławcze mające na celu rozpoznanie odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej toczy się według przepisów k.p.a. Co za tym idzie, w przypadku uznania przez stronę, że organ odwoławczy pozostaje w bezczynności, zgodnie z treścią cytowanego powyżej art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku Samorządowego Kolegium Odwoławczego będzie to wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które musi poprzedzać skargę do sądu zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przywoływane przez skarżącego w skardze orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego temu stanowisku nie przeczy, ponieważ dotyczy bezczynności organu polegającej na nieudzieleniu informacji publicznej bez wydawania w tym przedmiocie decyzji. Z poczynionych przez Sąd ustaleń wynika, że skarżący nie wzywał Samorządowego Kolegium Odwoławczego do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Skarżący nie wykazał również, na wezwanie Sądu, aby takie wezwanie złożył. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia i z tej przyczyny - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niedopuszczalną odrzucił. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego Sąd orzekł zgodnie z treścią art. 232 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.