II SAB/Gd 265/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. K. K. na bezczynność Wójta Gminy w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. wymierza Wójtowi Gminy grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 3. umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego T. K. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 25 października 2013 r. skarżący T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia 19 lutego 2013 r. przesłanym drogą elektroniczną, wystąpił do Wójta Gminy [...] o udzielenie mu również drogą elektroniczną następującej informacji publicznej: 1. wskazanie wszystkich działek gruntu, z wyszczególnieniem numeru ewidencyjnego, obrębu, karty mapy, numeru księgi wieczystej z której odłączono przedmiotowe działki, jak i numeru ksiąg wieczystych do których te działki zostały wpisane jako własność Gminy [...], które w okresie od 1 stycznia 2000 r. do 31 stycznia 2013 r. w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 102, poz. 651 ze zm.) przeszły na własność Gminy [...] jako drogi publiczne gminne i za które nie wypłacono odszkodowania; 2. wskazanie średnich i maksymalnych kwot jakie gmina oferowała za przyjęte nieruchomości byłym właścicielom lub użytkownikom wieczystym w latach: 2010, 2011 i 2012. 3. w przypadku braku uzgodnienia w powyższym trybie wysokości odszkodowania pomiędzy byłym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a gminą, o wskazanie, jaką średnią wartość jak i maksymalną wartość prawa własności przejętego gruntu określił rzeczoznawca majątkowy w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez właściwego starostę wykonującego zadania zlecone z zakresu administracji rządowej według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości w latach 2010, 2011 i 2012. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanej informacji w terminie miesiąca od dnia wydania wyroku, wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej został wydrukowany i przekazany do przeanalizowania pod kątem możliwości udzielenia odpowiedzi, jednakże na skutek zmian organizacyjnych w urzędzie odpowiedź nie została udzielona w terminie. Niezwłocznie po wpłynięciu skargi, wniosek został odszukany i żądana informacja publiczna w zakresie punktu pierwszego oraz trzeciego wniosku skarżącego z dnia 19 lutego 2013 r. dotyczącego wskazania działek wraz z ich numerami ewidencyjnymi oraz numerami ksiąg wieczystych, które w określonym okresie przeszły na własność Gminy [...] oraz prowadzonych postępowań o przejęcie gruntu, została skarżącemu udzielona. Do odpowiedzi na skargę organ dołączył pismo skierowane do skarżącego, w którym wskazano, że w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 stycznia 2013 r. na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydano osiem decyzji administracyjnych i wskazał numery działek, których dotyczyły wydane decyzje. Jednocześnie w piśmie tym organ poinformował, że w latach 2010- 2012 nie było prowadzone żadne postępowanie wskazane w punkcie 3 wniosku. Natomiast w zakresie punku drugiego w/w wniosku dotyczącego wskazania średnich i maksymalnych kwot jakie gmina oferowała za przyjęcie tych nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarne nieruchomościami, Wójt Gminy [...] wydał decyzję z dnia 12 listopada 2013 r., odmawiającą udzielenia skarżącemu na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) w tym zakresie informacji publicznej. Organ wskazał, że informacja przetworzona to - w przeciwieństwie do informacji prostej - taka, która, aby mogła zostać udzielona, musi zostać specjalnie wytworzona na potrzeby wnioskodawcy przy konieczności dokonania szczegółowej analizy akt czy posiadanych dokumentów. Pojęcie to obejmuje opracowanie, selekcję czy sporządzenie zestawień różnego rodzaju danych według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę a informacji tej nie da się udzielić poprzez proste poinformowanie o treści dokumentu. Takie właśnie żądanie skierował do Wójta Gminy [...] skarżący, który domaga się wskazania mu numerów działek wskazanych w decyzjach, ich ksiąg wieczystych, średnich i maksymalnych kwot oferowanych byłym właścicielom za przejęte nieruchomości. Zdaniem organu, żądana informacja stanowi informację publiczną, jednakże może być ona udzielona jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże istnienie interesu publicznego uzasadniającego jej udostępnienie. Ponieważ interes taki nie został wykazany, organ orzekł o odmowie udzielenia informacji w zakresie wskazania średnich i maksymalnych kwot oferowanych byłym właścicielom za przejęte nieruchomości na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie organ zaznaczył, że w zakresie, w jakim żądnie obejmowało udzielenie informacji prostej, odpowiedź została skarżącemu udzielona - wysłana na wskazany adres mailowy wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. takich, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wyżej wymienionych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu polegająca na nierozpoznaniu wniosku T. K. z dnia 19 lutego 2013 r., wniesionego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Przedmiotowa skarga spełniała formalne wymogi jej dopuszczalności, albowiem w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie ma wymogu wyczerpania środków zaskarżenia określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a. Skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być zatem poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, Lex nr 236545). Zgodnie z definicją pojęcia "informacja publiczna" określoną w art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Z przedmiotowego punktu widzenia "informacja publiczna" obejmuje informacje "o sprawach publicznych", których przykładowe wyliczenie obejmuje przepis art. 6 ustawy. W art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy wskazano na obowiązek udostępniania informacji publicznej - treści dokumentów urzędowych - aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, iż decyzje wydawane w indywidualnych sprawach administracyjnych stanowią informacje publiczną. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt II OSK 812/05 (Baza orzeczeń LEX nr 236465) wskazano, iż "akta sprawy administracyjnej jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych stanowią informację publiczną. Inną natomiast kwestią jest dostęp do niektórych danych w nich zawartych. A zatem jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą.". Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, Baza orzeczeń LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06 (Baza orzeczeń LEX Nr 236231), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04 (Baza orzeczeń LEX Nr 146742) oraz postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Bk 36/08 (Baza orzeczeń LEX Nr 146742). W rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, zarówno ze względu na jej zakres podmiotowy – Wójt Gminy [...] jako organ wykonawczy gminy, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, co wynika z art. 4 ust.1 pkt 1 ustawy, jak też przedmiotowy – wskazanie numerów działek, które przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego, jak i treści rozstrzygnięć (decyzji administracyjnych) ustalających odszkodowania za nieruchomości przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego pod drogi publiczne stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy. Oceniając zgłoszone żądanie udzielenia informacji dotyczącego wskazania działek wraz z ich numerami ewidencyjnymi oraz numerami ksiąg wieczystych, które w określonym okresie przeszły na własność gminy [...] pod realizację inwestycji drogowych w świetle przywołanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie budzi wątpliwości, iż pozostają one w związku z działalnością organu administracji publicznej i niewątpliwie znajdują się w jego posiadaniu, co wypełnia treść art. 6 ust. 1 pkt ustawy. Również żądanie dotyczące wskazania średnich i maksymalnych kwot, jakie gmina oferowała za przyjęcie tych nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarne nieruchomościami spełnia przesłanki informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. Informacja ta dotyczy niewątpliwie treści rozstrzygnięć (decyzji administracyjnych) ustalających odszkodowania za nieruchomości przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego pod drogi publiczne. Udostępnienie informacji publicznej realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej, natomiast w przypadku odmowy jej udostępnienia lub umorzenia postępowania, ustawa przewiduje załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy [...] udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytania w zakresie dotyczącym wskazania działek wraz z ich numerami ewidencyjnymi oraz numerami ksiąg wieczystych, które w określonym okresie przeszły na własność gminy oraz prowadzonych postępowań o przejęcie gruntu - tj. pkt 1 i 3 wniosku skarżącego z dnia 19 lutego 2013 r., gdyż żądaniem było udostępnienie informacji prostej, natomiast w pozostałym zakresie uznał, że żądane informacje posiadają charakter informacji publicznej przetworzonej i z powodu braku spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1ustawy, decyzją z 12 listopada 2013 r. organ odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej wskazanej w pkt 2 wniosku. Wniosek skarżącego został zatem w całości rozpoznany i organ nie pozostaje w bezczynności, przy czym rozpoznanie wniosku nastąpiło po wniesieniu skargi. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy). Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie rozpoznał złożonego wniosku, przy czym oceny stanu bezczynności organu Sąd dokonuje według stanu faktycznego istniejącego na dzień orzekania. Udostępnienie informacji nastąpiło po wniesieniu skargi, jednakże przed dniem jej rozpoznania przez Sąd. Udzielenie żądanej przez wnioskodawcę informacji skutkuje brakiem podstaw do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności w określonym terminie. Czyni to postępowanie w tym zakresie bezprzedmiotowym, co uzasadnia jego do umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Udostępnienie informacji publicznej nie zwalniało Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Z przepisu tego wynika, że rozstrzygając skargę na bezczynność sąd podjąć może trzy rozstrzygnięcia – odnośnie zobowiązania organu do dokonania czynności, oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny. W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie, Sąd winien rozstrzygnąć pozostałe przewidziane w przepisie kwestie - a więc, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w przypadku zgłoszonego wniosku o wymierzenie grzywny, co ma miejsce w niniejszej sprawie, orzec w tym przedmiocie. Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując tej oceny Sąd uwzględnił, że skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej pismem z dnia 19 lutego 2013 r. Do daty jego rozpatrzenia w listopadzie 2013 r. upłynęło około 10 miesięcy. Długotrwałość opóźnienia w rozpatrzeniu wniosku, który winien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia jego złożenia, świadczy o rażącym naruszeniu prawa - art. 13 ust. 1 ustawy. Sąd uznał za uzasadniony wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W niniejszej sprawie Sąd wymierzył grzywnę w wysokości 500 zł, biorąc pod uwagę stopień zawinienia organu w opóźnieniu w udostępnieniu informacji. Jak wskazywał organ, przyczyną zwłoki w udzieleniu informacji były zmiany organizacyjne, a informacja została udzielona niezwłocznie po jego odszukaniu, po wniesieniu skargi. Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej nie była zatem nacechowana lekceważeniem wniosku bądź zamiarem zaniechania udzielenia wnioskodawcy informacji publicznej, a organ bezpośrednio po powzięciu przez skarżącego kroków zmierzających do zdyscyplinowania organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej rozpoznał wniosek. Wymierzenie grzywny wysokości żądanej przez skarżącego stanowiłby w tej sytuacji dolegliwość nieadekwatną do stopnia zawinienia organu. Jednocześnie Sąd uznał, że okoliczności związane ze zmianami organizacyjnymi w urzędzie nie wyłączają zawinienia organu w niezachowaniu terminu rozpatrzenia wniosku. Organ winien bowiem zorganizować pracę w sposób zapewniający jego prawidłowe funkcjonowanie i terminowe udzielanie odpowiedzi na złożone wnioski. Dodatkowo wskazać należy, że kwestia prawidłowości wydanej przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej pozostaje poza zakresem oceny Sądu w niniejszej sprawie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie na podstawie art. 54 § 3 w związku z art. 201 § 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania kwotę 357 zł, w tym kwotę 100 zł tytułem wpisu od skargi, kwotę 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika i kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.