II SAB/Gd 27/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w sprawie udostępnienia informacji publicznej. 1. umarza postępowanie w części dotyczącej żądania informacji zawartej w punkcie 4 pisma skarżącego z dnia 30 października 2012 r., 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. oddala wniosek o ukaranie organu grzywną, 4. orzeka, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 5. zasądza od Dyrektora Urzędu Morskiego na rzecz skarżącego P. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 30 października 2012r. P. M. zwrócił się do Kapitana Portu z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej w związku z zawiadomieniem o usunięciu jednostek z obrotnicy poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania: "1. czy wszystkie jednostki cumujące przy obrotnicy zostaną usunięte w dniu wejścia i wyjścia statku [...] zgodnie z pismem [...], 2. dlaczego przy ostatnim wyjściu statku było możliwe cumowanie jednostki [...] przy burcie statku szkolnego na obrotnicy (statek [...]) 3. dlaczego statek szkolny oraz inne jednostki cumują przy nabrzeżu wycofanym z eksploatacji-na obrotnicy nie są usunięte, a jednostka hydrograf po kilka dni cumuje do burty statku szkolnego, 4. czy wysłał Pan pisma do innych właścicieli nabrzeży lub jednostek cumujących jednostki na obrotnicy- proszę o kopie i potwierdzenie wysyłki tych pism." W odpowiedzi na wnioski P. M. z dnia 30 października 2012r. Urząd Morski pismem z dnia 16 listopada 2012 r. poinformował, że 1. Usunięcie jednostek z obrotnicy dotyczyło bezpiecznego manewrowania statku [...]. 2. Statek [...] nie jest statkiem ponadgabarytowym, posiada dł. 63m. 3. Statek szkolny cumuje przy nabrzeżu, które nie jest wycofane z eksploatacji. 4. Pisma dotyczące przestawiania jednostek najczęściej wysyłane są do Pana firmy. Do innych firm wystarczy zgłoszenie telefoniczne. P. M. wniósł skargę na bezczynność Starosty wyjaśniając, że w dniu 31 października 2012r. doręczył podanie o przekazanie czterech informacji na temat nadzoru i uchybień w przestrzeganiu przepisów i Ustaw na terenie portu w D. i do dnia złożenia skargi , tj. do dnia 19 listopada 2012r. organ administracji nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej, czym naruszył 14 dniowy termin przewidziany w art. 13 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Urzędu Morskiego wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podnosząc że wniesienie skargi jest niedopuszczalne oraz o dopuszczenie dowodów załączonej do skargi korespondencji w sprawie. W uzasadnieniu organ podniósł zarzut błędnego wskazania organu administracji publicznej jego siedziby. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1991r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2003r. nr 153, poz. 1502 ze zm.) dyrektor urzędu morskiego jest terenowym organem administracji morskiej, realizującym kompetencje przy pomocy urzędu morskiego (art. 39 ust. 4). W skład urzędu morskiego wchodzą m.in. kapitanaty portu i bosmanaty portu - przy pomocy których dyrektor urzędu morskiego wykonuje swoje kompetencje w portach (art. 39 ust. 5 pkt ustawy). Pracą kapitanatu kieruje kapitan portu. Przywołane przepisy wskazują, że kapitanat portu jest wewnętrzną jednostką organizacyjną urzędu morskiego, a kierujący pracą kapitanatu kapitan portu – osobą podporządkowaną dyrektorowi urzędu morskiego. Siedzibą Dyrektora Urzędu Morskiego jest S., z tej przyczyny właściwym do rozpoznania jest skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Organ wskazał, że w omawianym piśmie z dnia 30 października 2012r, skarżący zwrócił się do Kapitana Portu w D. o udzielenie odpowiedzi na cztery pytania, których treść dotyczyła działania służb portowych w związku z manewrami wyjściowymi "ponadwymiarowego" statku handlowego "[...]". Organ wskazał, że strony w dniu 21 sierpnia 2009r. ustaliły zasady postępowania podczas obracania na obrotnicy statków handlowych "ponadwymiarowych" (to jest takich, których długość przekracza długość określoną w przepisach portowych jako dopuszczona dla tego portu). Ustalenia te zostały spisane w notatce urzędowej z data 25 sierpnia 2009r., której kopię doręczono skarżącemu. Z treści notatki wynika obowiązek właścicieli nabrzeży usytuowanych przy obrotnicy przestawiania statków cumujących w takich miejscach, w których ich postój stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa podczas manewru obracania statku "ponadwymiarowego". Kapitan Portu po otrzymaniu ww. pisma, uznając że zawarte w nim pytania dotyczą bieżących zadań służb portowych w związku ze sprawowaniem nadzoru nad ruchem statków w porcie, udzielił odpowiedzi pismem z dnia 16 listopada 2012r. Pismem z dnia 19 listopada 2012r. skarżący ponownie skierował pięć kolejnych pytań dotyczących tego samego problemu, kwalifikując je jako żądanie udostępnienia informacji publicznej. Na powyższe pismo odpowiedzi udzielił Dyrektor Urzędu Morskiego pismem z dnia 3 grudnia2012r. Organ odnosząc się do treści skargi podniósł, że pytania nie dotyczą informacji publicznej. Zawarte w pytaniach żądania udzielenia informacji nie dotyczą wytworzonych przez Urząd Morski informacji zawartych w danych publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, bądź w innych dokumentach o takim charakterze znajdujących się w posiadaniu Urzędu. Stawiane pytania dotyczą spraw związanych z bieżącymi działaniami służb portowych podczas zdarzeń zaistniałych w związku ze sprawowaniem nadzoru nad ruchem statków w porcie, część pytań odnosi się do ustaleń zawartych w notatce z dnia 25 sierpnia 2009r. Z tych względów urząd nie prowadził w sprawie postępowania administracyjnego uznając, że sama treść postawionych pytań pomimo opatrzenia ich przez autora kwalifikacją informacji publicznej, przesądza o tym, że w istocie takiej informacji nie dotyczyły. Urząd prowadził z autorem skargi korespondencję w trybie pism informacyjnych. Czynności Urzędu w tym zakresie nie podlegają kognicji sądów administracyjnych, przewidzianej przepisem art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje, że wniesienie skargi w trybie tej ustawy jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. W myśli przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zw. dalej p.p.s.a.- kontrola ta obejmuje również bezczynność organów administracji. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ, mimo ciążącego na nim obowiązku w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy, nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla stwierdzenia, więc czy zachodzi bezczynność organu niezbędne jest uprzednie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonej czynności. Bezczynność organu na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Z kolei stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku udzielenia informacji publicznej uznać należy, że bezczynność organu może wystąpić tylko wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacja publiczną i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Ustawa reguluje zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy, a także procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy przyjąć należy, że bezspornie Urząd Morski, jako organ administracji publicznej (organ władzy publicznej) jest objęty ustawą, a więc zobowiązany do podejmowania na jej podstawie działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Musi ona dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Nie stanowią natomiast informacji publicznej opinie i stanowiska, nawet te opracowane i wyrażane na zlecenie organu administracji publicznej, jeżeli nie dotyczą one faktów, lecz ewentualnych zamierzeń tego organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09, dostępny w Internecie, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem jak wynika z powyższego, wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi. Wniosek taki nie może też zmierzać do inicjowania działań ani dotyczyć przyszłych niesprecyzowanych zamierzeń. W trybie dostępu do informacji publicznej nie można również żądać interpretacji znanego stronie dokumentu (vide: I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 14-15). Nie mają też charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej oraz polemiki z dokonanymi ustaleniami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 610/11, dostępny w Internecie orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze oraz analizując przedstawione przez skarżącego żądania Sąd uznał, że pytania skarżącego zawarte w cytowanym wyżej piśmie z dnia 30 października 2012r. w punktach 1, 2 i 3 nie mają charakteru informacji publicznej. Sąd w tym zakresie w całości podzielił argumentację organu zawartą w jego odpowiedzi na skargę. Przede wszystkim pytania nie dotyczą sfery faktów, nie dotyczą informacji wytworzonych przez Urząd Morski lub znajdujących się w posiadaniu Urzędu, jak również nie dotyczą jakichkolwiek aktów administracyjnych, czy też innych rozstrzygnięć. Jak to zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę zmierzają do wyjaśnienia bieżących działań organu - służb portowych związanych z ruchem statków w porcie D. i związane są z jego bieżącą działalnością i reagowaniem służb portowych m.in. na sposób postoju statków w porcie. Powyższe wynika z treści pytań, w których skarżący żąda udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczące usuwania jednostek z obrotnicy w dniu wejścia w życie wskazanego statku ([...]), cumowania statku szkolnego przy nabrzeżu wycofanym z eksploatacji czy też przy burcie innego statku. Dowodzi tego również konstrukcja pytań w szczególności zawarta w punktach 2 i 3 wniosku, w których skarżący zwraca się do Urzędu z zapytaniem dlaczego kapitan podjął określone działania dotyczące postoju statków opisanych w piśmie. Taka bieżąca reakcja i podejmowane przez Kapitana Portu działania związane z nadzorem nad porządkiem i ruchem statków nie mogą stanowić informacji publicznej w rozumieniu ww. ustawy. Nie dotyczą one ogólnych zasad dotyczących funkcjonowania Urzędu - w rozpatrywanej sprawie portu w D. Z powyższych przyczyn w zakresie dotyczącym punktów 1,2 i 3 pisma skarżącego z dnia 30 października 2012r. skarga jako niezasadna podlega oddaleniu przez Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie istnieją natomiast podstawy dla jej odrzucenia. Brak przymiotu informacji publicznej podlega ocenie Sądu, a zatem droga sądowa i w konsekwencji złożenie skargi było w rozpatrywanej sprawie dopuszczalne. Natomiast Sąd uznał, że postanowienia ustawy o dostępie do informacji publicznej mają zastosowanie do żądania udzielenia odpowiedzi na pytanie zawarte w punkcie 4 pisma z dnia 30 października 2012r., w którym skarżący w związku z zawiadomieniem go o usunięciu jednostek z obrotnicy, wniósł o doręczenie mu kopii pism i potwierdzenia ich wysłania do innych właścicieli nabrzeża, jeżeli zostały one wysłane do innych właścicieli nabrzeży. Powyższa kwestia dotyczy organizacji funkcjonowania podmiotu, a mianowicie sposobu informowania korzystających z portu (właścicieli nabrzeży) o konieczności usunięcia jednostek z obrotnicy i trybie informacji o powyższym. Organ pismem z dnia 16 listopada 2012r. udzielił informacji skarżącemu, że pisma dotyczące przestawiania jednostek najczęściej wysyłane są do skarżącego, a do innych firm wystarczy zgłoszenie telefoniczne. W piśmie z dnia 3 grudnia 2012r. poinformowano skarżącego, że o konieczności usunięcia statku z obrotnicy kapitanat powiadomił skarżącego pisemnie, inni użytkownicy byli o takim obowiązku informowani telefonicznie. Ustawa nie przewiduje ściśle określonej formy, w jakiej następuje udzielenie informacji . Każda odpowiedź pisemna czy wystosowana bezpośrednio do strony może być uznana za dopuszczalną i wystarczającą z punktu widzenia oceny, czy organ pozostaje w bezczynności. W niniejszej sprawie Urząd Morski po wniesieniu skargi w pismach z dnia 16 listopada 2012r. oraz w dniu 3 grudnia 2012r. przed wydaniem orzeczenia przez Sąd zakończył postępowanie w postaci udzielenia skarżącemu pisemnej odpowiedzi na wniosek. Zatem w momencie rozpoznawania skargi przez Sąd organ nie pozostawał w bezczynności. W konsekwencji brak jest podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 p.p.s.a. i orzekania zgodnie z żądaniem o obowiązku wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należało, że postępowanie w sprawie w rozpatrywanej części stało się bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w części dotyczącej żądania informacji zawartej w punkcie 4 pisma z dnia 30 października 2012r. Wydanie przez organ decyzji, czy też udostępnienie informacji publicznej, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie zwalnia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa oraz od obowiązku rozważenia zasadności wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sad ma obowiązek ustalenia czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, niezależnie od tego czy w dacie wyrokowania organ pozostawał w bezczynności. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji nie pozostawił bowiem wniosku skarżącej bez jakiejkolwiek odpowiedzi. W przeważającej części, która w ogóle nie stanowiła informacji publicznej, organ udzielił pomimo tego wyjaśnień, w części dotyczącej punktu 4 z pisma z dnia 30 października 2012r. uczynił zadość żądaniu. Z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji bezczynności organu mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby organ w ogóle pozostawił wniosek skarżącego bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie bądź przewlekał ustosunkowywanie się do wniosku skarżącego ponad terminy przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji również żądanie wymierzenia organowi grzywny nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jej cel represyjny nie byłby uzasadniony w okolicznościach przedmiotowej sprawy. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 201 §1 p.p.s.a., zgodnie z którym zwrot kosztów postępowania przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ, którego bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy- wydanie przez organ decyzji lub udzielenie informacji publicznej, traktowane jest analogicznie jak uwzględnienie skargi przez organ we własnym zakresie. Na koszty sądowe składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w kocie 100zł.