II SAB/Gd 273/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. A. G. na bezczynność A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Z. A. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność A., polegającą na: 1. nieudostępnieniu informacji publicznej na jego wniosek z dnia 11 kwietnia 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198, ze zm.) przy jednoczesnym; 2. niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący uzasadnia brak poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa odwołując się do stanowiska orzecznictwa sądowo-administracyjnego, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 601/05. Wywodzi z przedstawionych poglądów orzecznictwa dopuszczalność skargi na bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej niepoprzedzonej żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej Skarżący twierdzi, że żądana informacja stanowi informację publiczną, dotyczy bowiem sprawy publicznej (zadania publicznego) jaką jest dystrybucja energii elektrycznej, a A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z treści skargi, skarżący wezwaniem z dnia 11 kwietnia 2013 r. wystąpił do A. o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych. A. udzieliła odpowiedzi pismem z dnia 7 maja 2013 r. Do dnia sporządzenia skargi skarżący nie otrzymał wnioskowanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W skardze wniesiono o zobowiązanie A. do udostępnienia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę A. wniosła o jej oddalenie, umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi spółka twierdzi, że w niniejszej sprawie nie ma mowy o bezczynności, gdyż A. Oddział w P. nie odmówiła udzielenia informacji. W piśmie z dnia 7 maja 2013 r. wskazano, że istnieje możliwość wglądu do dokumentacji po uprzednim uzgodnieniu dogodnego terminu. Ponadto w piśmie z dnia 24 października 2013 r. skarżący doprecyzował swoje żądanie wskazując, że udostępnienie informacji ma odbyć się poprzez przesłanie pocztą na adres kancelarii pełnomocnika, co też A. uczyniła, czyniąc zadość temu wnioskowi w piśmie z dnia 19 listopada 2013 r. (wraz z kopiami posiadanej dokumentacji). Według spółki skarżący dąży do uzyskania informacji niezbędnych w sprawie cywilnej o zapłatę wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości oraz o ustanowienie służebności przesyłu za wynagrodzeniem. Żądanie realizacji określonych wniosków w sprawach indywidualnych nie może zostać uznane za żądanie udzielenia informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Konkretne indywidualne sprawy danej osoby nie sa sprawami publicznymi. Przywołany został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 38/13, z którego wynika, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą stanowić podstawy do uzyskania informacji w swojej własnej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (3 § 2 pkt 1) i podejmowaniu innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (3 § 2 pkt 4). W przedstawionych okolicznościach sprawy sąd podziela zdanie skarżącego, że skarga spełniała formalne wymogi jej dopuszczalności. W sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, określony w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, LEX nr 236545). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyjaśniono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje tryb postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, ustawa ta w wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jego przepisy stosuje się jedynie w przypadku wydania decyzji. Mimo formalnej dopuszczalności skarga Z. A. G. nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność A., polegająca, jak twierdzi skarżący, na nierozpatrzeniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zawartego w piśmie z dnia 11 kwietnia 2013 r. Oceniając, czy A. pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 11 kwietnia 2013 r. należało rozstrzygnąć przede wszystkim dwie kwestie: czy spółka ta jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz czy żądane przez skarżącego dokumenty dotyczące lokalizacji linii elektroenergetycznej stanowią informację publiczną. Fakt, że przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest A. wykonuje zadania publiczne i w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198, ze zm.) jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest w niniejszej sprawie bezsporny. Dodać należy, że podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie, zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; z dnia 29 października 2013 r. sygn. I OSK 1330/13, z dnia 29 października 2013 r. sygn. I OSK 1421/13, z dnia 15 października 2013 r. sygn. I OSK 1212/13, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do rozważań odnośnie charakteru żądanej informacji, odwołać się trzeba do treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, LEX nr 423325). Zatem żądane przez skarżącego dokumenty urzędowe dotyczące lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, należą do informacji o danych publicznych i stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak więc A. obowiązana była do załatwienia wniosku Z. A. G. o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z przepisami tej ustawy. Mając na uwadze zarzut zawarty w odpowiedzi na skargę trzeba zaznaczyć, że bez znaczenia pozostaje cel, jakim kieruje się podmiot domagający się uzyskania informacji publicznej (chyba, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, czego niniejsza sprawa nie dotyczy). Istotnym jest natomiast, że podmiot ten ma prawo ubiegać się o udostępnienie informacji, a podmiot obowiązany do udostępnienia informacji ma ustawowy obowiązek wniosek taki załatwić. Tym samym również okoliczność, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowana jest infrastruktura przedsiębiorstwa, nie wyłącza jego prawa do żądania udzielenia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza ograniczenia w prawie do uzyskania informacji publicznej z tego tytułu. Przepis art. 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Przepis art. 2 tej ustawy stanowi natomiast, że z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, przysługuje każdemu, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu takiej informacji. Fakt posiadania interesu w uzyskaniu informacji związany z prawem własności nieruchomości zabudowanej urządzeniami wykorzystywanymi do realizacji celów publicznych nie wyłącza, wbrew twierdzeniom spółki zawartym w odpowiedzi na skargę, uprawnień do uzyskania informacji w trybie ustawy. Uznając, że dokumenty związane z lokalizacją i budową linii elektroenergetycznej na działce wskazanej we wniosku stanowią informację publiczną, a A., będąca przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ustalić należało, czy działania podjęte przez podmiot obowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej przez skarżącego. Stosownie do treści art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tej czynności szczególnej formy. Istotne jest przy tym, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności poprzez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że strona zainteresowana uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować udając się do dysponenta informacji w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób. Udostępnienie informacji publicznej może nastąpić m.in. w formie pisemnej, w formie kopii albo wydruku, strona ma prawo żądania przesłania jej informacji, a kwestia formy udzielenia informacji publicznej pozostawiona jest, co do zasady, występującemu z wnioskiem o udostępnienie informacji. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Z. A. G. we wniosku z dnia 11 kwietnia 2013 r., wbrew oświadczeniu zawartemu w skardze, nie wskazał w jakiej formie mają mu zostać udostępnione żądane informacje, ponad stwierdzenie, że występuje z wnioskiem "o wydanie wszelkiej dokumentacji związanej z posadowieniem urządzeń przesyłowych" na działce nr [[...]] położonej w P., przede wszystkim decyzji stanowiącej źródło tego zdarzenia. Pismo to zostało doręczone oddziałowi spółki w dniu 25 kwietnia 2013 r. Na wniosek ten oddział spółki w P. odpowiedział przed upływem terminu 14 dni od jego otrzymania, pismem z dnia 7 maja 2013 r., skierowanym do kancelarii pełnomocnika wnioskodawcy, wskazując sposób niezwłocznego udzielenia informacji poprzez wgląd do dokumentów w siedzibie oddziału w P. oraz podając dane niezbędne do ustalenia terminu udostępnienia dokumentów wnioskodawcy. Na tę propozycję reprezentujący skarżącego pełnomocnik odpowiedział pismem z dnia 28 października 2013 r. W tym dopiero piśmie skarżący sprecyzował sposób udostępnienia informacji na żądanie z 11 kwietnia 2013 r., domagając się przesłania pocztą na adres kancelarii pełnomocnika kserokopii dokumentów. Jak wynika z akt sprawy, informacja została skarżącemu udostępniona w opisany powyżej sposób. A. Oddział w P. przy piśmie z dnia 19 listopada 2013 r. przesłała kserokopie dokumentów zgromadzonych dla urządzeń elektroenergetycznych znajdujących się na działce skarżącego: - decyzji nr 12 z dnia 11 sierpnia 1977 r. wydanej przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Biuro Planowania Przestrzennego w C., - protokołów odbioru datowanych na: 13 stycznia 1965 r., 10 marca 1966 r., 6 grudnia 1966 r., 30 grudnia 1971 r. oraz 6 sierpnia 1972 r., - protokołu zdawczo - odbiorczego środka trwałego, datowanego na 25 czerwca1968 r., - polecenia księgowania OT datowanego na 29 grudnia1951 r. Takie wykonanie obowiązku udostępnienia przedmiotowej informacji pozostaje w zgodzie z treścią żądania, a więc wyklucza możliwość skutecznego zarzucenia podmiotowi zobowiązanemu bezczynności w udostępnieniu informacji. O ile bowiem żądanie skarżącego o "wydanie dokumentacji" potraktować należało jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to nie sposób uznać, że sformułowanie takie precyzuje formę udostępnienia informacji. "Wydanie" tłumaczyć należy jako wyzbycie się określonych rzeczy przez podmiot obowiązany, a to nie mieści się w ramach obowiązków posiadacza informacji wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po części pogląd ten podziela sam skarżący, skoro pismem z dnia 28 października 2013 r. doprecyzował żądanie wskazując, że prosi o przesłanie kserokopii dokumentów pocztą na adres kancelarii. Niemniej mając na uwadze treść wniosku skarżącego w pierwotnej formie, zasadnie A. powiadomiła o możliwości wglądu w żądaną dokumentację. Spółka nie miała bowiem obowiązku "wydania" dokumentów, gdyż taki obowiązek nie mieści się w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a skoro formy udostępnienia informacji nie było we wniosku z dnia 11 kwietnia 2013 r., umożliwienie wglądu w dokumenty urzędowe, o czym była już mowa, stanowiące podstawowy sposób udostępniania informacji publicznej, wyczerpywało obowiązek spółki. Skarga jest tym bardziej niezasadna, że po sprecyzowaniu sposobu udostępnienia informacji poprzez określenie formy udostępnienia informacji, strona przeciwna uwzględniła wniosek w zmienionej formie i w terminie wskazanym w ustawie wypełniła dyspozycję żądania. Fakt przesłania kopii dokumentów skarżącemu po wniesieniu skargi w tej sytuacji nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania, jak chciałaby tego strona przeciwna. W sprawie nie zaszły bowiem okoliczności wskazane w art. 161 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności nie ma mowy o bezprzedmiotowości postępowania ze skargi na bezczynność. Przyczyną oddalenia skargi jest natomiast ocena sądu podjęta w przedstawionych okolicznościach, że obowiązana spółka nie pozostawała w bezczynności w dniu wniesienia skargi. Skarga do sądu (pismo z datą 28 października 2013 r.), skierowana za pośrednictwem organu, wpłynęła do A. w dniu 18 listopada 2013 r., a dnia 19 listopada 2013 r. oddział spółki w P. skierował do kancelarii pełnomocnika skarżącego pismo wraz z udostępnioną w formie kserokopii dokumentacją (zob. k. 30-38 akt), po wyraźnym oświadczeniu się przez pełnomocnika co do sposobu udostępnienia informacji, co nastąpiło dopiero w dniu 4 listopada 2013 r. (data wpływu do oddziału spółki pisma z dnia 28 października 2013 r., pisma w aktach administracyjnych). Z przedstawionych przyczyn skarga na bezczynność jako bezzasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.