II SAB/Gd 30/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie WSA Jolanta Górska WSA Mariola Jaroszewska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi A z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpatrzenia wniosku A z siedzibą w W. z dnia 13 listopada 2015 r., uzupełnionego wnioskiem z dnia 11 grudnia 2015 r., o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek A z siedzibą w W. o wymierzenie organowi grzywny. A. wniosła skargę na bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 13 listopada 2015 r. Jak wynika z treści skargi, w dniu 13 listopada 2015 r. wysłano do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich decyzji i postanowień wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego jako organ II instancji w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej wydanych w roku 2014 – 2015 do dnia złożenia wniosku. Wskazano we wniosku adres poczty elektronicznej, na która należało przesłać wnioskowana informację. W odpowiedzi na wniosek organ przesłał informację dotycząca ilości wydanych decyzji i postanowień wraz z ich sygnaturami bez przesłania treści aktów. Wnioskiem z dnia 11 grudnia 2015 r. skarżący wskazał stronie przeciwnej, że przedmiotem wniosku były skany postanowień i decyzji, wobec czego odpowiedź nie realizuje wniosku. Pismem z dnia 17 grudnia 2015 r. Prezes SKO stwierdził brak podstaw do uwzględnienia wniosku, ponieważ w takim przypadku zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tym stanowiskiem nie zgadza się skarżący A., odwołując się do przepisów art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wskazuje, że przywołane przez organ przepisy art. 73 i art. 74 k.p.a. dotyczą dostępu do zakończonych akt sprawy stronom postępowania. Wnioskowane żądanie nie dotyczy dostępu do akt a jedynie udostępnienia co do pojedynczych dokumentów z tych akt. Zdaniem skarżącego przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, na który powołał się organ, nie znajduje tu zastosowania. Na poparcie zasadności swych twierdzeń oraz żądania skarżący przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 1046/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/RZ 13/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 171/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 754/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 225/11. W skardze na bezczynność skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Prawa Człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej u.d.i.p., poprzez nieudzielenie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wykonania wniosku z dnia 13 listopada 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. W odpowiedzi na skargę Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł o jej oddalenie. Przedstawił w piśmie dotychczasowy przebieg sprawy. Podtrzymał stanowisko zajęte pismem z dnia 15 grudnia 2015 r. na wniosek z dnia 11 grudnia 2015 r. co do tego, że wnioskowana informacja publiczna podlega udostępnieniu w sposób określony w art. 1 ust. 2 u.i.d.p. Wyjaśnił, że decyzje i postanowienia kończące postępowanie administracyjne stanowią element akt spraw, a zasady udostępniania tych akt normują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej k.p.a., art. 73 i art. 74. Na podstawie tych przepisów strona ma prawo wglądu w akta, co przysługuje również po zakończeniu postępowania. Odnosząc się do skargi na bezczynność dotyczącej wniosku z dnia 13 listopada 2015 r. wskazuje organ, że nie pozostaje w stanie bezczynności, gdyż wniosek ten został uwzględniony, a odpowiedź na wniosek skutecznie doręczona wnioskodawcy. W piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2016 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o zobowiązanie organu, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny za bezczynność. Uzasadnia wnioski o charakterze represyjno – prewencyjnym nierzetelnością i nieznajomością przepisów po stronie Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zdaniem skarżącego zastosowanie tych środków powinno zagwarantować w przyszłości przestrzeganie przez organ powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w szczególności w zakresie terminowości i rzetelności udostępniania wnioskowanych informacji publicznych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1 do 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku, o którym mowa w pkt 4a. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Rozpoznając niniejszą skargę na bezczynność sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w udostępnieniu wnioskodawcy informacji określonej we wniosku z dnia 13 listopada 2015 r., dotyczącej wszystkich decyzji i postanowień wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ II instancji w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej wydanych w roku 2014 – 2015 do dnia złożenia wniosku. Z treści skargi wynika, że zarzucana bezczynność wyraża się w fakcie nieudostępnienia przez organ pełnej informacji obejmującej według skarżącego postanowienia i decyzje (w formie skanów), a nie informacji o ilości postępowań administracyjnych zakończonych takim rozstrzygnięciami. Kompletna informacja odnośnie dalszego wniosku, z dnia 11 grudnia 2015 r., jak wynika z akt sprawy i niekwestionowanych okoliczności przywoływanych przez obie strony, została udostępniona w ten sposób, że organ poinformował wnioskodawcę o przesłankach wynikających z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., to jest o udostępnieniu żądanej informacji w innym trybie, na podstawie innej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W tak określonych warunkach należało zdaniem sądu przyjąć, że w istocie bezczynność w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej dotyczy wniosku z dnia 13 listopada 2015 r., uzupełnionego, a właściwie sprecyzowanego wnioskiem z dnia 11 grudnia 2015 r. Wbrew bowiem stanowisku strony skarżącej pierwotny wniosek nie był tak dostatecznie jasno sformułowany, by przyjąć, że odpowiedź na ten wniosek była wymijająca. Ostateczne stanowisko organ zajął dopiero po jednoznacznym oświadczeniu przez A. co do treści żądania, co jednak nastąpiło dopiero pismem z dnia 11 grudnia 2015 r., rozpatrzonym w dniu 15 grudnia 2015 r. Wobec tego sąd nie mógł oddalić skargi na bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z dnia 13 listopada 2015 r., na który udzielono odpowiedzi dotyczącej ilości spraw zakończonych decyzjami i postanowieniami z zaznaczeniem ich sygnatur, jak wnosi o to organ, ponieważ oba wnioski strony skarżącej dotyczą tej samej materii, a drugi uzupełnia i precyzuje ten pierwszy wniosek dotyczący tego samego żądania. Na wstępie rozważań należy ocenić, niezależnie od tego, że strona przeciwna tego nie kwestionuje, czy żądana informacja jest informacją publiczną oraz czy zaskarżony organ jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Na oba te pytania odpowiedzieć trzeba twierdząco. Jak trafnie zauważa skarżący prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP określają ustawy, przede wszystkim ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, (u.d.i.p.), wprowadziła w art. 1 ust. 1 definicję "informacji publicznej", przez którą należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Następnie przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret 1 udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Definicję dokumentu urzędowego zawiera art. 6 ust. 2 u.i.d.p. stanowiąc, że "Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Natomiast rozważając aspekt podmiotowy sprawy należy zauważyć, że adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w art. 4 u.d.i.p. W szczególności są nimi organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie należy zaliczyć także organy administracji publicznej. W tych okolicznościach Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego reprezentując organ władzy publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji publicznej. W przedstawionym stanie prawnym nie może budzić wątpliwości, że żądana przez skarżącego informacja w postaci ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych z określonej kategorii spraw (dotyczących informacji publicznej) stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., dotyczy bowiem dokumentów urzędowych zawierających dane publiczne, wprost wymienionych w ustawie. Zatem wniosek skarżącego musi być uznany za wniosek o udostępnienie informacji publicznej, podlegający rozpoznaniu na zasadach określonych w tej ustawie, chyba że zachodzą okoliczności wymienione w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Na to właśnie powołuje się zobowiązany w niniejszej sprawie, lecz zdaniem sądu nietrafnie, a w każdym razie w sposób niedostatecznie uzasadniony. Przepis art. 1 ust. 2 u.i.d.p. przewiduje, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1. Odwołując się zatem do przywołanych na wstępie norm konstytucyjnych wyjaśnić należy, że informacja publiczna podlega zasadniczo udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.i.d.p., jednakże są takie informacje publiczne, które podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. Ograniczenie przewidziane w art. 1 ust. 2 u.i.d.p. oznacza jedynie tyle, że żądanie dotyczy informacji publicznej, ale jest ona udostępniana w innym i trybie i na innych zasadach. Kodeks postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwany dalej k.p.a., reguluje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, a także przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania takich spraw, jak o tym mowa w art. 1 pkt 1 i 2. Prawo dostępu stron do akt sprawy administracyjnej istotnie, jak twierdzi organ, regulują przepisy art. 73 i art. 74 k.p.a. Gdyby zatem zapytanie skarżącego dotyczyło rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych z jego udziałem, można byłoby zaaprobować stanowisko zobowiązanego organu co do udostępnienia informacji publicznej w innym trybie niż u.i.d.p., czyli na podstawie k.p.a. Niemniej, nie wynika ani z treści wniosku skarżącego, ani z udzielonej w dniu 15 grudnia 2015 r. odpowiedzi organu, ani również z odpowiedzi na skargę, czy wśród spraw podanych w odpowiedzi na pierwotne żądanie z dnia 13 listopada 2015 r. były takie, w których A. była stroną postępowania administracyjnego. Skoro tak, to jednak Prezes SKO pozostaje w bezczynności w udostępnieniu żądanej informacji publicznej, ponieważ nie wykazał zaistnienia przesłanki z art. 1 ust. 2 u.i.d.p. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje pismem, bez szczególnej formy. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). udostępnionych w formie skanów i przesłanych drogą elektroniczną, Zdaniem sądu Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego błędnie poinformował wnioskodawcę co do udostępnienia żądanej informacji publicznej na podstawie innej ustawy, niż u.i.d.p., co oznacza, że organ pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia 13 listopada 2015 r., uzupełnionego wnioskiem z dnia 11 grudnia 2015 r. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (ten ostatni przepis dotyczy możliwości poboru opłaty na pokrycie kosztów udostępnienia żądanej informacji). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie terminy ustawowe upłynęły bezskutecznie przed dniem wniesienia skargi, gdyż niewłaściwe załatwienie wniosku o udostępnienie przedmiotowej informacji publicznej należy ocenić jako pozostawanie podmiotu zobowiązanego w bezczynności. Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego do załatwienia wniosku z dnia 13 listopada 2015 r. uzupełnionego wnioskiem z dnia 11 grudnia 2015 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem, ze stwierdzeniem jego prawomocności (pkt 1 sentencji wyroku). Na podstawie art. 149 § 1a sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). W tej kwestii sąd wziął pod uwagę, że prezes SKO nie pozostawił wniosku skarżącego i jego dalszego uzupełnienia bez odpowiedzi. Przeciwnie, załatwił wniosek pierwotny w takim zakresie i w taki sposób, w jaki mógł być on odczytany. Co do sprecyzowanego żądania wniosek istotnie nie został załatwiony we właściwy sposób, co jednakże nie wynika jak sąd uważa z lekceważenia przepisów prawa, lecz raczej z błędnej ich interpretacji. Okres bezczynności nie był też nadmiernie długi, nie można go bowiem liczyć wcześniej niż od końca grudnia 2015 r., nadto należy podkreślić, że jednak na wszystkie pisma skarżącego udzielona została odpowiedź w terminie przewidzianym w u.i.d.p., a dopiero sąd ocenił jako błędne i niewłaściwie uzasadnione stanowisko organu oparte na treści art. 1 ust. 2 u.i.d.p. Z tego też względu sąd nie uznał zasadności żądania wymierzenia organowi grzywny, co uzasadniało oddalenie skargi w tym zakresie (pkt 3 sentencji wyroku). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi.