II SAB/Gd 31/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Starszy referent Marta Sankiewcz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku T. K. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych z prawomocnym wyrokiem sądu, 2. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej T. K. kwotę 355 (trzysta pięćdziesiąt pięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. K. złożyła w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta, wnosząc o zobowiązanie tego organu do dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącej o ustalenie wypłaty odszkodowania i wypłatę odszkodowania w sprawie Nr [...]. W skardze zawarto wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż prowadzone jest postępowanie o nr [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną przy ul. [...], oznaczoną jako część działki Nr [...] oraz część działki [...] w G. Opóźnienie w prowadzeniu przedmiotowego postępowania tłumaczy trudnościami w wyłonieniu rzeczoznawców majątkowych. Problem ten, według organu, wynika z nikłego zainteresowania przez rzeczoznawców majątkowych przetargiem, w następstwie czego był on kilkukrotnie organizowany. Organ powołał się na treść art. 7 kpa i wskazał, że w niniejszej sprawie zachodzi szereg wątpliwości, których nie da się wyjaśnić bez wnikliwej analizy materiałów (w większości archiwalnych) i których poszukiwania są czasochłonne. O tym fakcie organ informował już Wojewodę pismem z dnia 25 lipca 2007 r. Nr [...] wnosząc jednocześnie o przedłużenie terminu na rozstrzygnięcie sprawy i wskazując, iż "w związku z dużą ilością wniosków nie jest możliwe rzetelne rozpatrzenie sprawy krótszym terminie". Organ powołał się także na pismo z dnia 25 lipca 2007 r., w którym wystąpił do Urzędu Miasta G. o przesłanie wykazu zmian gruntowych, map ewidencyjnych z zaznaczonymi granicami nieruchomości w chwili wywłaszczenia, jak również obecnymi oraz map sytuacyjno – wysokościowych z uzbrojeniem terenu. Do dnia wniesienia odpowiedzi na skargę nie otrzymano powyższych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga T. K. zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów - między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Okoliczności sprawy są bezsporne, wynikają zarówno z treści skargi jak i z akt administracyjnych. W aktach znajdują się następujące decyzje administracyjne: decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 31 stycznia 1968 r. orzekająca o wywłaszczeniu, polegającym na odjęciu T. K. prawa własności nieruchomości położonej w G. – O. przy ul. [...], działka [...] o pow. [...] m2, wpisanej do Księgi wieczystej Kw Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. oraz o przyznaniu odszkodowania i decyzja Ministra Budownictwa NR [...] z dnia 31 maja 2006 r. stwierdzająca nieważność opisanej wyżej decyzji Prezydium WRN w części dotyczącej ustalenia przyznania odszkodowania oraz odmawiająca stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia (vide: fotokopie decyzji k. 7, 9 akt administracyjnych). Skarżąca wnioskiem z dnia 26 lipca 2007 r. sporządzonym przez swego pełnomocnika, zwróciła się do Prezydenta Miasta o ustalenie i wypłatę odszkodowania za opisaną wyżej wywłaszczoną nieruchomość. Na wniosek z dnia 04 sierpnia 2006 r. Prezydenta Miasta, Wojewoda postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2006 r. Nr [...] wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od załatwienia przedmiotowego wniosku i wyznaczył do prowadzenia sprawy Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej. W dniu 28 lutego 2007 r. skarżąca wniosła zażalenie do Wojewody na bezczynność Prezydenta Miasta. Na żądanie Wojewody co do wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminach przewidzianych w kpa, Prezydent Miasta w piśmie z dnia 30 kwietnia 2007 r. wskazał, iż postępowanie wszczęte z wniosku strony zostanie niezwłocznie kontynuowane po wyłonieniu w drodze przetargu rzeczoznawców. Wojewoda postanowieniem z dnia 14 maja 2007 r. Nr [...] wyznaczył Prezydentowi Miasta wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej, dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2007 r. Prezydent Miasta pismem z dnia 12 czerwca 2007 r. zwrócił się do Wojewody o przedłużenie terminu na załatwienie przedmiotowej sprawy do dnia 30 września 2007 r., z uwagi na trwający przetarg na wyłonienie rzeczoznawców, na co Wojewoda nie wyraził zgody (vide: pismo z dnia 20 sierpnia 2007 r. w aktach administracyjnych). Bezsporny jest również fakt, iż w zakreślonym przez Wojewodę terminie, tj. do dnia 30 czerwca 2007 r., ani do dnia rozpoznania skargi przez Sąd, Prezydent Miasta nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej z wniosku skarżącej, jak również nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Dla rozstrzygnięcia niniejszej skargi odnieść się należy do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071, ze zm.), który znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie, w zakresie regulacji terminów załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Zważyć należy, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 104 § 1 kpa, przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Przepis art. 35 ust. 1 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek za ułatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 ust. 3). W sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w zakreślonych powyżej terminach, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z bezczynnością organu. Zważywszy na zakres postępowania administracyjnego wyznaczony wnioskiem strony i wymagający nie tylko zebrania materiału dowodowego ale również innych czynności, w tym zlecenie wykonania operatu przez rzeczoznawcę majątkowego, zastosowanie dla terminu załatwienia niniejszej sprawy, jako w ocenie Sądu "szczególnie skomplikowanej", znajduje przepis art. 35 ust. 3 kpa. Ustawowe terminy załatwienia spraw określone w art. 35 ust. 3 kpa mogą być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1 kpa, bądź mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 § 2 kpa. W artykule 36 § 1 kpa wskazano, iż o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Zwłoka w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 36 kpa powstaje wówczas, gdy organ administracji publicznej nie załatwił sprawy niezwłocznie (art. 35 § 2) lub w terminach określonych w art. 35 § 3 i 4 kpa. Ze zwłoką mamy do czynienia także wówczas, gdy jeszcze przed upływem jednego z powyższych terminów pojawiły się przeszkody uzasadniające przypuszczenie, że sprawa nie będzie załatwiona w terminie lub gdy sprawa może być załatwiona przed upływem tego terminu, a organ wyczekuje bezczynnie do upływu terminu załatwienia sprawy (por. Komentarz do art. 36 kpa [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Objęta przytoczonym wyżej przepisem art. 35 § 1 kpa czynność procesowa organu, która według Sądu powinna przybrać formę postanowienia (por. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 283) w niniejszej sprawie nie została zachowana. Organ I instancji, mimo przekroczenia maksymalnego terminu do załatwienia sprawy, ani do dnia zażalenia ani później, nie powiadomił strony o zaistnieniu zwłoki, nie uzasadnił przyczyny zwłoki ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniała natomiast sytuacja objęta dyspozycją art. 37 § 1 kpa, którego zastosowanie stanowi środek zwalczania bezczynności organu administracyjnego, przewidując, iż w przypadku stwierdzenie bezczynności organu zachodzi możliwość podjęcia określonych działań dyscyplinujących organ administracji do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego strona może wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Jednocześnie, stosownie do zapisu § 2 tego przepisu, organ administracji wyższego stopnia, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy. Opisana czynność miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem skutkiem zażalenia strony Wojewoda postanowił wyznaczyć organowi I instancji dodatkowy termin. Tym samym wskazać należy, iż zażalenie wniesione przez skarżącą było w sposób oczywisty uzasadnione (upływem terminu do załatwienia sprawy), a jego skutkiem było wyznaczenie dodatkowego terminu. Termin wyznaczony postanowieniem Wojewody, jak wynika z okoliczności sprawy, również nie został zachowany. Jednocześnie złożenie opisanego zażalenia wyczerpuje tryb przewidziany w art. 37 kpa, poprzedzający wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Regulacja art. 52 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje, iż skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zatem, wniesienie przez skarżącą zażalenia na bezczynność wyznaczonego organu I instancji, do organu II instancji, wyczerpuje opisany wyżej tryb. W ocenie Sądu, argumenty organu, co do przyczyn powstałego niespornie opóźnienia w załatwieniu sprawy nie mogą zasługiwać na aprobatę. Przyczyny zwłoki mogą mieć charakter obiektywny lub powstać z winy organu. Okresy opóźnień powstałe z przyczyn niezależnych od organu, o czym mowa w art. 35 § 5 kpa, spowodowane są działaniem czynników, na które organ nie miał wpływu. Można do nich zaliczyć zarówno działanie sił przyrody, jak i działanie lub zaniechanie innych organów, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Takie okoliczności w niniejszej sprawie jednak nie zaistniały. Wskazywana przez organ "duża ilość wniosków" oraz konieczność wyłonienia w drodze przetargu rzeczoznawców nie jest, w ocenie Sądu, obiektywną przeszkodą uzasadniającą nieustanne przekraczanie wszystkich dopuszczalnych terminów dla załatwienia sprawy, przewidzianych w przytoczonych wyżej przepisach kpa, w tym wyznaczonego terminu dodatkowego. Odnoszą się one do głównie do kwestii organizacyjnych aparatu urzędniczego organu. Przytoczyć w tym miejscu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1999 r. w sprawie sygn. akt V SAB 147/99 (Baza orzeczeń LEX nr 50019), w którym stwierdza się, że "okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny (np. zawieszenie postępowania wiążące się z wątpliwościami kompetencyjnymi w sprawie; nie wystarcza natomiast wdanie się w korespondencję wyjaśniającą wątpliwości, bez podejmowania czynności proceduralnych). Tego rodzaju pogląd harmonizuje z powszechnie aprobowaną zasadą, iż realizacja kompetencji organu administracji jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają tzw. trudności obiektywne: brak etatów, środków pieniężnych, przekonanie, że powierzona organowi kompetencja "nie ma nic wspólnego z realizacją jego zadań ustawowych". Podzielając wyrażony pogląd, zgodzić się należy z oceną strony skarżącej, popartą okolicznościami sprawy (patrz: pismo Prezydenta Miasta z dnia 25 lipca, 2007 r.), że dopiero po upływie zakreślonego przez Wojewodę terminu do załatwienia sprawy organ podjął czynności w postaci kompletowanie dokumentów niezbędnych do jej załatwienia. Ocenę taką uzasadnia również fakt niezastosowania się przez organ I instancji do przepisu art. 36 § 1 kpa, nakładającego na organ administracji określone, opisane wyżej obowiązki informowania stron, w związku z upływem terminu do załatwienia sprawy. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa (por. także wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA 105/00, Baza orzeczeń LEX nr 53462). Bezczynność Prezydenta Miasta od załatwienia sprawy administracyjnej z wniosku skarżącej, do czego jest zobowiązany w myśl obowiązujących przepisów postępowania, powoduje niezałatwienie sprawy terminie. Mając na uwadze przytoczone powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na wniosek złożony przez pełnomocnika procesowego reprezentującego skarżącą, stosownie do przepisu art. 200 w związku z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, ustalając, że na wymienione koszty składają się uiszczony wpis sądowy w kwocie 100,00 zł, oraz koszty zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, w kwocie 355,00 zł.