II SAB/Gd 31/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. S. i P. S. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę postanawia odrzucić skargę. D. S. i P. S. wnieśli w dniu 28 lutego 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność skarżący nie wnieśli do właściwego organu, tj. organu wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie, ponaglenia. Zdaniem organu pismo skarżących z dnia 30 stycznia 2018 r., złożone do Urzędu Miasta i zawierające wniosek o "wszczęcie postępowania i wydanie stosownej decyzji administracyjnej w terminie do dnia 15 lutego 2018 r.", nie może zostać uznane za ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej jako "Kpa"). Dodatkowo organ stwierdził, że pismo z dnia 30 stycznia 2018 r. nie mogło zostać uznane za ponaglenie również dlatego, że ani w dacie jego sporządzenia, ani w dacie złożenia (1 luty 2018 r.) nie upłynął 65-dniowy ustawowy termin do rozpoznania wniosku skarżących z dnia 6 grudnia 2017 r. o wydanie pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), liczony od dnia złożenia wniosku. Ten ustawowy termin upływał bowiem w dniu 10 lutego 2018 r., a zatem zarówno w dniu sporządzenia, jak i wniesienia ponaglenia, nie istniał przedmiot ponaglenia. Zarządzeniem z dnia 6 kwietnia 2018 r. wezwano każdego ze skarżących do wskazania, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi, czy przed wniesieniem skargi wnieśli ponaglenie do właściwego organu. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 23 kwietnia 2018 r., skarżący wyjaśnili, że przed wniesieniem skargi wystąpili do właściwego organu z ponagleniem. Pismem z dnia 30 stycznia 2018 r., złożonym w Urzędzie Miasta, ponaglili ten organ wyznaczając termin na wszczęcie postępowania i wydanie stosownej decyzji administracyjnej do dnia 15 lutego 2018 r. Wyjaśnili, że powyższe pismo zostało wskazane w uzasadnieniu skargi jako dowód nr 13. Ponadto, do odpowiedzi na wezwanie Sądu załączyli oryginał ponaglenia z dnia 30 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zgodnie zaś z art. 52 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), obowiązującą od dnia 1 czerwca 2017 r., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z kolei, art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przypadku skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, od dnia 1 czerwca 2017 r., wyczerpanie środków zaskarżenia następuje więc poprzez wniesienie przez stronę ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 pkt 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W myśl art. 37 § 3 Kpa ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Stosownie zaś do treści art. 36 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany pouczyć stronę o prawie wniesienia ponaglenia tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, również z przyczyn niezależnych od organu. Mając to na uwadze, Sąd stwierdził, że przed wniesieniem skargi skarżący nie wnieśli wymaganego ponaglenia. Wskazywane przez nich pismo z dnia 30 stycznia 2018 r. nie wyczerpywało bowiem wymogów przewidzianych dla tego środka. Z jednoznacznej treści art. 52 p.p.s.a. wynika bowiem, że wyczerpanie środków zaskarżenia winno poprzedzać wniesienie skargi do sądu administracyjnego, przy czym zgodnie z § 2b tej ustawy środek ten musi spełnić określone wymogi, a mianowicie musi być złożony do "właściwego organu". O tym, który organ jest właściwy do przyjęcia i rozpoznania ponaglenia stanowi art. 37 § 3 Kpa, a więc będzie to organ wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (pkt 1), albo organ prowadzący postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (pkt 2). W związku z tym, że niniejsza sprawa dotyczy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, organem I instancji jest starosta (art. 82 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane), którym w S. - mającym status miasta na prawach powiatu - jest Prezydent Miasta. W konsekwencji także właściwy organ wyższego stopnia należy określić na podstawie przepisu szczególnego, tj. art. 82 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, który stanowi, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty (prezydenta miasta), jest wojewoda. Z powyższego wynika, że przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, skarżący powinni byli wystąpić do Wojewody z ponagleniem na niezałatwienie ich sprawy w terminie. Tymczasem, jak wynika zarówno z akt administracyjnych, załączników do skargi, a także odpowiedzi na skargę oraz wyjaśnień skarżących zawartych w piśmie z dnia 23 kwietnia 2018 r., przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie wyczerpali oni przysługujących im środków zaskarżenia, poprzez złożenie ponaglenia do właściwego organu. W ocenie Sądu, pisma z dnia 30 stycznia 2018 r., jako skierowanego do organu rozpoznającego sprawę - Prezydenta Miasta - nie można bowiem uznać za ponaglenie, gdyż skierowane było do organu, któremu strona zarzucała bezczynność. Tymczasem, stosownie do treści przepisu art. 37 § 3 pkt 1 Kpa w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, ponaglenie w niniejszej sprawie winno być wniesione do organu wyższego stopnia (Wojewody). Sąd uznał także, że również treść żądania zawartego w przedmiotowym piśmie z dnia 30 stycznia 2018 r. nie pozwala uznać, iż pismo to stanowiło ponaglenie w rozumieniu art. 37 Kpa. W piśmie tym skarżący domagali się bowiem od Prezydenta Miasta wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i wydania stosownej decyzji w tym zakresie. Tymczasem celem ponaglenia jest podjęcie przez organ wyższego stopnia działań, które mają przymusić organ prowadzący dane postępowanie do rozpoznania zawisłej przed nim sprawy administracyjnej. Skarga wniesiona bez wyczerpania przysługujących środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa jest zaś niedopuszczalna. Następstwem niedopuszczalności skargi jest z kolei jej odrzucenie, gdyż nie jest możliwe przyjęcie skargi przez sąd do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Dopiero bowiem wyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (tj. przed właściwymi organami administracji publicznej) może otworzyć skarżącym drogę do skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Z tych względów Wojewódzki Sąd administracyjny działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.