II SAB/Gd 34/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozbiórki parterowego budynku garażowo-gospodarczego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt rozstrzygnięcia w sprawie wybudowanego na działce nr [...] w T bez wymaganego podwalenia na budowę parterowego budynku garażowo-gospodarczego, 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. D. dnia 17 września 2007 roku wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie rozbiórki parterowego budynku garażowo-gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] w T. W uzasadnieniu skargi wskazał skarżąca, iż od wielu lat zabiegała o likwidację przedmiotowego budynku usytuowanego przy granicy jej działki o numerze [...]. W odniesieniu do przedmiotowego budynku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 marca 2007 roku, nr [...] orzekł o braku podstaw prawnych do wydania nakazu rozbiórki, zaś postanowieniem z dnia 14 marca 2007 roku, nr [...] ten sam organ nakazał inwestorom dostarczenie w terminie do dnia 30 kwietnia 2007 roku stosownej dokumentacji technicznej. W wyniku odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji z dnia 13 marca 2007 roku, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 maja 2007 roku, nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie skarżącej od tego dnia miała miejsce w niniejszej sprawie bezczynność organu pierwszej instancji. Skarżąca zaznaczyła przy tym, iż w dniu 16 lipca 2007 roku wniosła zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2007 roku, nr [...] wyznaczył termin załatwienia m.in. sprawy parterowego budynku garażowo-gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] w T. bez wymaganego pozwolenia do dnia 10 września 2007r. Skarżąca podała ponadto, że pismem z dnia 30 sierpnia 2007 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał skarżącą w terminie do dnia 6 września 2007 roku do złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących zagadnienia, w jaki sposób zabudowa gospodarcza usytuowana na działce nr [...] w T., wzdłuż granicy z działką nr [...], powoduje niebezpieczeństwo pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż prowadzi postępowania administracyjne w sprawie trzech połączonych ze sobą obiektów, wybudowanych samowolnie na działce nr [...] w T., gm. L. Wskazał, iż w związku z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2007 roku, nr [...] uchylającą decyzję organu pierwszej instancji z dnia 13 marca 2007 roku, nr [...] orzekającą o braku podstaw prawnych do wydania nakazu rozbiórki, zwrócił się do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego o wyjaśnienie zagadnienia prawnego. W dniu 31 maja 2007 roku organ pierwszej instancji otrzymał odpowiedź z Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Organ podniósł ponadto, iż w związku z wytycznymi organu drugiej instancji, zawartymi w decyzji z dnia 9 maja 2007 roku nr [...], pismem z dnia 30 sierpnia 2007r. wezwano skarżącą do złożenia pisemnych wyjaśnień w sprawie określenia w jaki sposób zabudowa gospodarcza usytuowana na działce nr [...] w T., wzdłuż granicy z działką nr [...] powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, które to przyczyny stanowić mają podstawę do wydania nakazu rozbiórki dwóch obiektów. Na prośbę córki skarżącej organ wyznaczył nowy termin złożenia wyjaśnień do dnia 26 września 2007 roku. Z wyjaśnień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikało ponadto, że decyzją z dnia 3 września 2007 roku, nr [...] nakazał K. i T. B. wykonać rozbiórkę stodoły o wymiarach w rzucie 8x20 m stanowiącej środkową część zwartej zabudowy gospodarczej na działce nr [...] w T., gm. L., usytuowanej przy granicy z działką nr [...], z wyłączeniem fundamentów istniejących po pożarze dotychczasowego obiektu. Organ wyjaśnił również, że bezczynność organu nadzoru budowlanego polegająca na niezałatwianiu spraw z zachowaniem terminów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego wynikała ze zbyt niskiej obsady kadrowej inspektoratu. W piśmie z dnia 15 października 2007 roku skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kwoty poniesionych kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów - między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. W myśl przepisu art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W sytuacji gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w ww. terminach, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. W przypadku bezczynności organu Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość podjęcia określonych działań dyscyplinujących organ do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 37 ust. 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego strona może wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a. Z art. 52 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika bowiem, iż skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z akt sprawy wynikało, że skarżąca – przed wniesieniem skargi – wniosła do organu II instancji zażalenie na niezałatwienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego niniejszej sprawy w ustawowym terminie, a zatem należało uznać, iż wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2007 roku, nr [...] wyznaczył termin załatwienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawy m.in. parterowego budynku garażowo-gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] w T. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie skarżąca domagała się wydania rozstrzygnięcia w sprawie prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącej rozbiórki parterowego budynku garażowo-gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] w T. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z akt administracyjnych sprawy wynikało, że budynek ten jest częścią budynku usytuowanego na tej samej działce, na który składają się również dwukondygnacyjny budynek gospodarczy oraz dwukondygnacyjny budynek stodoły. W wyniku uchylenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 9 maja 2007 roku, nr [...], decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 marca 2007 roku, nr [...] orzekającej o braku podstaw prawnych do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja organu odwoławczego została przekazana organowi pierwszej instancji w dniu 11 maja 2007 roku. W tej dacie w obiegu prawnym pozostawało postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2007 roku, nr [...], w którym organ pierwszej instancji nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2007 roku oceny technicznej robót budowlanych, polegających na samowolnym wybudowaniu przedmiotowego parterowego budynku garażowo-gospodarczego. Bezspornym pozostaje, iż po dniu 11 lipca 2007 roku żadne rozstrzygnięcie w sprawie rozbiórki parterowego budynku garażowo-gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] w T. nie zostało wydane. Organ nie podjął też żadnych innych czynności, które uzasadniałyby przedłużenie postępowania w tej sprawie. Za takie czynności nie można było bowiem uznać zarówno wystąpienia do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z zagadnieniem prawnym. Odpowiedź na taką prośbę nie stanowi bowiem wiążącej dla organu wykładni prawa, od której zależałoby rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Również wezwanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżącej pismem z dnia 30 sierpnia 2007 roku o złożenie wyjaśnień w jaki sposób zabudowa gospodarcza usytuowana na działce nr [...] w T., wzdłuż granicy z działką nr [...] powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, nie mogło stanowić czynności uzasadniających przedłużenie postępowania. Ustalenie okoliczności uzasadniających nakazanie rozbiórki budynku lub odstąpienie od wydawania tegoż nakazu jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą ogólną prawdy obiektywnej na organach administracji publicznej ciąży obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jednakże na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę (por. wyrok NSA z dnia 26 października 1984r., sygn. akt II SA 1205/84, ONSA z 1984r., zeszyt nr 2, poz. 98). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zawiadomił także skarżących o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Twierdzenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż bezczynność w niniejszej sprawie wynikała ze zbyt niskiej obsady kadrowej inspektoratu nie miała znaczenia dla rozpoznania niniejszej skargi. Żadne przepisy prawa nie wprowadzają możliwości sankcjonowania bezczynności organu administracji publicznej jego trudnościami kadrowymi. Bezczynność organu administracji publicznej, polegająca na uchylaniu się organu od wydania decyzji administracyjnej, bądź podjęcia innych czynności do których jest zobowiązany, oprócz tego, że powoduje niezałatwienie sprawy z wszelkimi tego konsekwencjami negatywnymi dla strony, pozbawia również stronę możliwości złożenia środków odwoławczych, a w dalszej konsekwencji wniesienia skargi do sądu, co godzi w konstytucyjne wolności i prawa obywatela. Prowadząc postępowanie administracyjne organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu organy muszą prowadzić postępowanie w danej sprawie w taki sposób aby strona nie miała wątpliwości co do jego zakresu i podstaw prawnych, mają bowiem obowiązek pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). W sytuacji gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był do ponownego rozstrzygnięcia sprawy rozbiórki przedmiotowego budynku, miał obowiązek dokonać ustaleń faktycznych niezbędnych w celu zbadania przesłanek wydania nakazu rozbiórki określonych w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane i w zależności od treści dokonanych ustaleń zakończyć postępowanie zgodnie z treścią art. 104 k.p.a. na podstawie odpowiednich przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane. Niewydanie rozstrzygnięcia w tym zakresie od dnia przekazania akt sprawy do ponownego jej rozpatrzenia, tj. od dnia 11 maja 2007 roku, stanowiło nieuzasadnioną bezczynność organu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Odnośnie kosztów postępowania Sąd, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku.