II SAB/Gd 35/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w sprawie bezczynności; 3. przyznaje skarżącej A. B. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 5. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w pozostałym zakresie. A. B. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła w dniu 15 stycznia 2016 r. skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 11 maja 2011 r., nr [...]. W skardze wniesiono o: 1/ zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji ostatecznej; 2/ stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądzenia od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2015; 4/ zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jak wynika z treści skargi zarzucono organowi naruszenie przepisów art. 35 § 3, art. 36 § 1, art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej k.p.a. Przywołano okoliczności sprawy wskazując, że pismem z dnia 22 grudnia 2014 r. doręczonym organowi w dniu 24 grudnia 2014 r., A. B. wszczęła postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 11 maja 2011 r., nr [...]. Pomimo upływu terminu załatwienia sprawy Samorządowe Kolegium odwoławcze nie wydało stosownego aktu administracyjnego. Skargę do sądu poprzedzono wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, odebranym przez organ w dniu 18 listopada 2015 r. Do dnia 15 stycznia 2016 r. organ nie załatwił sprawy z wniosku skarżącej ani nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca przedstawia stanowisko prawne odnośnie naruszenia przez organ wskazanych przepisów postępowania, w związku z naruszeniem maksymalnego terminu do załatwienia niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o umorzenie postępowania. W odniesieniu do przedmiotowej skargi potwierdził organ przywołane w niej okoliczności. Wyjaśnił jednocześnie, że decyzją z dnia 17 lutego 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło wniosek skarżącej odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 11 maja 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającej na budowie farmy wiatrowej. Organ usprawiedliwił niedotrzymanie ustawowego terminu załatwienia sprawy dużą ilością składanych odwołań i wniosków, które są rozpatrywane według kolejności wpływu. W piśmie procesowym z dnia 2 marca 2016 r. pełnomocnik procesowy skarżącej podtrzymał skargę wskazując, że nie stała się ona bezprzedmiotowa poprzez wydanie decyzji po wniesieniu skargi. Zgodził się ze stanowiskiem, że umorzone powinno zostać postępowanie w sprawie zobowiązania organu, natomiast uzasadnione są pozostałe wnioski skargi: o stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) i obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. dla spraw wszczętych po tym dniu, kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika z niespornych okoliczności sprawy bezczynność dotyczy przypadku określonego w art. 3 § 2 pkt 1, a więc sytuacji niewydania przez właściwy rzeczowo i miejscowo organ administracji publicznej decyzji administracyjnej. Wymóg formalny skargi, polegający na poprzedzeniu jej wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa został spełniony, stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Według przepisu art. 35 k.p.a., regulującego terminy załatwiania spraw: § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. § 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. § 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. § 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3. § 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przepis art. 36 k.p.a. nakłada na organ określone obowiązki, po upływie terminu załatwienia sprawy: § 1. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. § 2. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Odnosząc się zatem do zasadności skargi należało przyjąć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ wyższego stopnia właściwy w sprawie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z dyspozycją art. 157 § 1 k.p.a., na dzień wniesienia skargi pozostawało w bezczynności. Skoro bowiem wniosek skarżącej wpłynął do SKO w dniu 24 grudnia 2014 r., termin do jego rozpatrzenia, licząc najdłuższy dwumiesięczny, upłynął w dniu 24 lutego 2015 r. Natomiast decyzja rozpatrująca sprawę wniosku wydana została w dniu 17 lutego 2016 r. Zaistniała zatem bezczynność organu, skoro organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje rozstrzygnięcia w ustawowym terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona. Według przepisu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Stosownie do treści przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, właściwego dla uwzględnienia skargi na bezczynność organów (również w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r.): § 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Mimo zmiany treści przywołanego przepisu nadal pozostaje aktualne stanowisko, że wydanie aktu po wniesieniu skargi czyni bezprzedmiotowym zobowiązanie organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W takim zakresie sprawa bezczynności jako bezprzedmiotowa podlega umorzeniu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wobec wydania przez organ zobowiązany decyzji po wniesieniu skargi, na podstawie wskazanego przepisu umorzył postępowanie w sprawie bezczynności (punkt 2 wyroku). Kierując się następnie wymogiem nałożonym w art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustalając charakter zaistniałego naruszenia prawa należało uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Niewątpliwie nierozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności przez ponad 1 rok stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 35 § 3 k.p.a. Skoro organ proceduje według kolejności wpływu spraw, jak wynika z odpowiedzi na skargę, to jednak przynajmniej należało powiadomić skarżącą o przewidywanym terminie rozpatrzenia jej wniosku. W niniejszej sprawie SKO bez usprawiedliwienia zaniechało czynności, w tym sygnalizacyjnych, o których mowa w art. 36 k.p.a. i dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego wyjaśniło przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Mimo przyjęcia rażącego naruszenia prawa sąd ocenił natomiast, że w niniejszej sytuacji nie zastosuje wobec Samorządowego Kolegium Odwoławczego przepisu art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie wymierzenia organowi grzywny. Co do zasady, orzeczenie o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej, zarówno z urzędu jak i na wniosek, ma charakter fakultatywny. Skarżąca nie złożyła wniosku w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny, a sąd nie uznał konieczności orzeczenia w tej kwestii z urzędu, uwzględniając z kolei wyjaśnienie organu co do tego, że załatwianie spraw odbywa się wedle kolejności ich wpływu, a nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest też organem odwoławczym, co ma wpływ na zakres obciążenia. Mimo niewątpliwych uchybień organu polegających na wielomiesięcznej bezczynności i niepodejmowaniu działań, o których mowa w art. 36 k.p.a., które przynajmniej świadczyłyby o realnym stosowaniu zasad określonych w art. 8 i art. 12 k.p.a., sąd nie uznał za celowe wymierzenia grzywny, natomiast postanowił uwzględnić wniosek strony skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej, jednak nie w żądanej najwyższej dopuszczonej przez ustawę wysokości. Wysokość sumy pieniężnej podlega ocenie sądu na tle konkretnych okoliczności sprawy. Należy zaważyć przede wszystkim, że przedmiotowa bezczynność polegająca na niewydaniu rozstrzygnięcia ustała niezwłocznie po wniesieniu skargi, okoliczności usprawiedliwiające naruszenie ustawowego terminu załatwienia sprawy mają jednak charakter obiektywny, związany z zakresem działania organu, ilością spraw oraz przyjętym sposobem załatwiania według kolejności wpływu. Zdaniem sądu przyznana w wyroku suma pieniężna w wysokości 500 zł stanowi wystarczającą rekompensatę za okres oczekiwania na rozstrzygnięcie, zważywszy też, że sprawa dotycząca nieważności opisanej na wstępie decyzji nie dotyczy bezpośrednio uprawnień lub obowiązków strony skarżącej, a tez i skarżąca nie uzasadniła w ogóle wysokości żądania. W tym stanie rzeczy orzeczenie obejmujące stwierdzenie, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiotowej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie skarżącej na jej wniosek sumy pieniężnej jest adekwatne do stopnia naruszenia prawa przez ten organ. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym. Wobec uwzględnienia skargi, na wniosek skarżącej spółki sąd zasądził, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 tej ustawy, od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. B. zwrot kosztów postępowania w wysokości uiszczonego w sprawie wpisu sądowego w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenia radcy prawnego w kwocie 240 zł wraz z opłatą od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Sąd na podstawie art. 206 tej ustawy odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w pozostałym zakresie, obejmującym dalsze wynagrodzenie radcy prawnego, w kwocie 240 zł, uznając, że skarga został częściowo uwzględniona.