II SAB/Gd 36/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 20 marca 2012 r. P.P. zwrócił się do Wydziału Polityki Gospodarczej i Nieruchomości Urzędu Miasta, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o udzielenie następującej informacji publicznej: 1. jaki precyzyjnie obszar miasta G. przedstawia zdjęcie oznaczone jako załącznik "C", które Wydział Polityki Gospodarczej i Nieruchomości przedłożył wraz z pismem z dnia 27 października 2010 r. na potrzeby postępowania prowadzonego przed Prezydentem Miasta i oznaczonego nr [...]; Gmina wskazała, że zdjęcie to pochodzi ze strony 164 z albumu "G." autorstwa M. i A. Sz. W celu szybszej identyfikacji wydruk przedmiotowego zdjęcia załączono, 2. czy na przedmiotowym zdjęciu przedstawiony jest obszar G. położony pomiędzy [...] a ulicą [...], który to teren użytkowany jest obecnie przez firmę "A" SA i czy to zdjęcie obejmuje teren dzisiejszego Parku [...], 3. kto jest autorem przedmiotowego zdjęcia zamieszczonego w wyżej wymienionym albumie, 4. czy zdjęcie z albumu "G." autorstwa M. i A. Sz., oznaczone jako załącznik "C" do pisma z dnia 27 października 2010 r., które Gmina G. skierowała do Prezydenta Miasta, jest tożsame ze zdjęciem oznaczonym nr X, które to zdjęcie stanowiło również załącznik do tego pisma. Gmina G. wskazała, że zdjęcie oznaczone nr X pochodzi z kolekcji J. U. W odpowiedzi na pismo poinformowano, że wniosek P. P. o udostępnienie informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198, ze zm.). Skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie braku odpowiedzi na zapytanie złożone w trybie dostępu do informacji publicznej złożył P. P., domagając się zobowiązania Prezydenta Miasta do udostępnienia wnioskowanych przez skarżącego informacji. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący wraz z synem M. występuje jako pełnomocnik żony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prowadzonym przez Prezydenta Miasta. Uczestnikiem tego postępowania jest gmina G. jako obecny właściciel nieruchomości. Na potrzeby postępowania gmina G. złożyła zdjęcie wraz z opisem, którego dotyczą zapytania złożone przez skarżącego w trybie dostępu do informacji publicznej. Składając to zdjęcie gmina G. dokonała błędnego opisu oraz pominęła autorstwo zdjęcia będącego przedmiotem zapytania, czym naruszyła art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz art. 16 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pomimo złożonych przez skarżącego dowodów w sprawie, które przeczą twierdzeniom gminy, ta nie zmieniła swojego stanowiska. Podtrzymanie dotychczasowego stanowiska przez gminę G. – udzielenie odpowiedzi w trybie dostępu do informacji publicznej - będzie świadczyło o celowym działaniu skarżonego organu. Jednocześnie taka odpowiedź pozwoli skarżącemu na powiadomienie właściwego organu o możliwości popełnienia przestępstwa przez organ samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zadane przez skarżącego pytania związane są z toczącym się przed Prezydentem Miasta postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, którego stronami są gmina G. i m.in. skarżący. Spór pomiędzy stronami dotyczy terminów oraz sposobu realizacji celu wywłaszczenia. Podkreślono, że organ nie wytworzył informacji, o którą wystąpił skarżący. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Sz 60/10, pełnomocnik gminy wskazał, że jeśli skarżący jest w posiadaniu przedmiotowej fotografii i zna miejsce jej publikacji, to może sam dokonywać interpretacji i formułować wnioski, o które prosi. Żądanie tych czynności od organu nie jest domaganiem się informacji publicznej. W ocenie organu zapytania stanowią wyłącznie próbę nawiązania polemiki z pismem strony postępowania – gminy miasta G., złożonym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i przeniesienie się toczącego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na postępowanie o udzielenie informacji publicznej. Brak jest podstaw do żądania tych informacji, tym bardziej, że organ nie wytworzył tego zdjęcia oraz nie opatrzył go podpisem funkcjonariusz publiczny. Wyłącznie właściwym do oceny tego zdjęcia jest Prezydent Miasta w toku postępowania o zwrot nieruchomości. Stanowisko takie ugruntowane zostało w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 610/11). Organ podkreślił, że odpowiedzi na wniosek skarżącego udzielono w ustawowym terminie. W piśmie procesowym z dnia 18 czerwca 2012 r. skarżący podtrzymał żądanie skargi twierdząc, że informacje, o które się ubiega stanowią informację publiczną. Ponownie wskazał, że Prezydent Miasta jest stroną postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i na potrzeby tego postępowania przedkładał informacje stanowiące dokumenty urzędowe, w tym zdjęcie oznaczone nr X. Z tego wynika, że w posiadaniu tego organu dokument ten pozostaje i wymaga wyjaśnienia, jaki obszar został na tym zdjęciu przedstawiony. Zarzucił również błędne przypisanie autorstwa zdjęcia i brak wiedzy Prezydenta Miasta odnośnie obszaru, który przedstawia zdjęcie oznaczone X. Zakwestionował wyłączne uprawnienie organu prowadzącego postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości do weryfikacji przedłożonego zdjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu niniejsza skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie znajduje zastosowania ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.), zwana dalej ustawą. Skarga dotyczy braku odpowiedzi ze strony Prezydenta Miasta na pytania sformułowane we wniosku z dnia 20 marca 2012 r., dotyczące szczegółowych informacji o zdjęciu przedstawionym jako dowód w sprawie administracyjnej, toczącej się przed Prezydentem Miasta wykonującym zadania starosty, której przedmiotem jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W postępowaniu tym skarżący występuje jako pełnomocnik żony - spadkobierczyni byłych właścicieli, a Prezydent Miasta jako reprezentant gminy będącej aktualnym właścicielem nieruchomości. Jak wynika z przytoczonych okoliczności sprawy, Prezydent Miasta udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytania przedmiotowego wniosku w ten sposób, że poinformował wnioskodawcę, iż nie mają one charakteru informacji publicznej. Ze stanowiskiem tym trzeba się zgodzić. Zgodnie z definicją pojęcia "informacja publiczna" określoną w art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Wobec powyższego "informacja publiczna" obejmuje informacje "o sprawach publicznych", których przykładowe wyliczenie obejmuje przepis art. 6 ustawy. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjmują szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej". Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1797/10 (Baza orzeczeń LEX nr 1113061), za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez te organy lub podmioty wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od nich. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. W innym wyroku, z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 638/11 (Baza orzeczeń LEX nr 1082790) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych. Bezczynność organu na gruncie ustawy polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, a więc wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji publicznej winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 ustawy). W sytuacji, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, wystarczające jest pisemne poinformowanie o tym wnioskodawcy, bez wymogu zachowania szczególnej formy. Dla oceny charakteru żądanej w niniejszej sprawie informacji istotne znaczenie ma bezsporny fakt, że strony postępowania sądowego w sprawie udzielenia informacji publicznej są uczestnikami postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, toczącego się przed Prezydentem Miasta wykonującym zadania starosty. Zakres pytań sformułowany we wniosku z dnia 20 marca 2012 r., a odnoszący się do pisma złożonego w tym postępowaniu administracyjnym i jego załącznika w postaci fotokopii zdjęcia, w istocie odnosi się do postępowania dowodowego prowadzonego we wskazanym postępowaniu administracyjnym, co skarżący przyznał również na rozprawie przed sądem w dniu 4 lipca 2012 r. (vide: protokół rozprawy k. 56). Oznacza to, że pytania zadane w trybie ustawy maja służyć weryfikacji twierdzeń i oświadczeń składanych przez gminę jako stronę postępowania administracyjnego, której interes w tym postępowaniu jest sprzeczny z interesem skarżącego, reprezentującego osobę domagającą się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie jest informacją publiczną taka informacja, która ma służyć celom dowodowym na potrzeby innego postępowania administracyjnego, a sprowadza się do polemiki z przedstawionymi w tamtym postępowaniu dowodami. Złożony w niniejszej sprawie wniosek służy realizacji celu osobistego, jakim jest odzyskanie wywłaszczonej nieruchomości, a zamiarem wnioskodawcy jest podważenie wiarygodności przeciwnika w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Takie żądanie stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, gdyż jest niezgodne z celem ustawy, którym miało być informowanie obywateli o sposobie i zasadach funkcjonowania podmiotów realizujących zadania publiczne, lub gospodarujących mieniem publicznym, w celu poprawy tego funkcjonowania. Podobne stanowisko w zakresie kwalifikacji żądań niemieszczących się w ramach informacji publicznej prezentowane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W postanowieniu z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB 105/02 (Baza orzeczeń LEX nr 137863) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej czy polemiki z dokonanymi ustaleniami. Korzystanie z informacji publicznej nie może zmierzać do dokonania innych czynności przewidzianych w procedurach, gdzie legitymacją procesową dysponuje określony podmiot, ani nie może stanowić ingerencji w działalność sądów (...)". W cytowanym wcześniej wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1797/10 również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie powtórzył, że "nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, czy polemiki z dokonanymi ustaleniami". W prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB 60/10 (dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdza się, że "o ile żądanie udostępnienia samej fotografii z uroczystości, o ile byłaby ona w posiadaniu organu, można by rozpatrywać w kategorii udostępnienia informacji publicznej, to żądanie zidentyfikowania osób znajdujących się na fotografii wykracza poza zakres przedmiotowy informacji publicznej, do której zobowiązane są organy władzy publicznej". Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 638/11 (Baza orzeczeń LEX nr 1082790) wskazuje się, że "dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych". Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawione poglądy, które znajdują zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. W szczególności jest bezsporne, że przedmiotowe zdjęcie, pochodzące z opublikowanego albumu, nie zostało wytworzone przez organ, ani też pozyskane w celu realizacji zadań publicznych. Wnioskowane do udostępnienia szczegółowe informacje o zdjęciu mają służyć załatwieniu żądań w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podważyć wiarygodność gminy jako strony poprzez zakwestionowanie wartości dowodowej przedmiotowego zdjęcia w konfrontacji z innymi dowodami oraz twierdzeniami przedstawianymi przez skarżącego. Stronie skarżącej znane jest miejsce publikacji zdjęcia, jak i jego pochodzenie. Analiza pytań będących przedmiotem skargi, w kontekście jej uzasadnienia, nie pozostawia wątpliwości co do intencji i zamiarów skarżącego, które powinny być realizowane we wspomnianym postępowaniu administracyjnym. Ponieważ z pisma organu, skierowanego do P. P. w odpowiedzi na wniosek z dnia 20 marca 2012 r. wynika, że Prezydenta Miasta udzielił odpowiedzi na pytania objęte skargą informując, że nie mieszczą się one w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a Sąd stanowisko to podziela, nie zachodzi w niniejszej sprawie bezczynność tego organu w sprawie udzielenia informacji publicznej. Mając na względzie powyższe i uznając żądanie skargi za bezzasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.